根據《辭源》和《辭海》的解釋，“監察”被解釋為“監督”，即察視、督促之意；“建議”是對某件事的進行提出具體的意見。從構詞角度，可認為，“監察建議”是指具有監察權的主體對監察事項的處置提出具體的意見。
中國古代監察體制主要由糾察、諫議和封駁三個系統組成。與監察建議相近似的是諫議制度。《說文》曰：“諫，證也。從言柬聲。”“諫”的要義在於“直言以勸正”。諫議制度始於周代，發展於秦漢，興盛於唐宋。周文王時期設有“保氏”一職，其職責是司掌規諫王的過錯。《周禮·地官》：“保氏掌諫王惡”。秦漢時期設立諫議大夫，及至隋唐時期，諫官機構不斷擴大，諫諍職能加強，特別是唐代，唐太宗積極倡導，“賞人而使之諫”，使得諫諍成為風氣，魏徵、王珪、褚遂良等名臣都擔任過諫議大夫。諫官的職權主要有兩項：一是“廷諍”，即在朝廷上當著皇帝面直言其得失；二是“上封事”，即書面陳述為政得失。諫官與御史原本是兩個不同職官，御史是上對下的監察糾禁，諫官是下對上的匡正建議，御史有監察彈劾權，諫官則沒有該權限。但到了宋朝，兩種制度出現了混同，臺諫合一，御史可以諫言，諫官可以糾彈，強化了監察機構的權力。元朝之後，諫官被併入御史制度之中，諫諍職能逐步流於形式。
現代監察制度誕生於西方議會體制之下，由議會設置行政監察專員，負責監督行政機關以及其他公共組織公職人員的違法和不良行政行為。建議權是行政監察專員的法定權力之一，其行使範圍主要包括：一是對行政不當或錯誤提出糾正意見；二是就公職人員紀律制裁措施向有關機構提出建議；三是針對法律、法規的不足提出修正建議，在某些領域，監察專員認為有必要建立新的法規，還可以向立法機關提出立法建議；四是為行政糾紛案件提供解決建議。從法律效果上看，西方的監察建議不具有強制執行力，屬於一種“軟權力”，但西方國家監察專員有權公開調查報告，可以藉此對政府部門及其公職人員施加政治壓力，使得監察建議在一定程度上也會得到政府的尊重和採納。
中國現代意義上的監察制度誕生於辛亥革命之後。根據《中華民國臨時約法》和《中華民國參議院法》的規定，參議院對政府行使監察權的方式有質問、彈劾、查辦和建議四種，但建議範圍僅限於法律和其他相關事宜。1931年2月，南京國民政府成立了獨立的監察院。在抗日戰爭時期，南京國民政府《非常時期監察權行使暫行辦法》第五條規定了監察院的建議職能，即，對於在非常時期各機關公務員有應辦之事而怠於處理或處理不當的，監察委員或監察使有權以書面形式提出意見或建議，建議範圍既包括撤換失職人員，也包括督促有關機關改正不當措施。
新中國成立之前，中國共產黨在吸收傳統監察制度的基礎上，借鑑蘇聯監察制度，建立了工農民主政權下的監察制度。根據1934年2月17日《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》的規定，在人民委員會之下設立工農檢察委員會。建議權是地方各級政府工農檢察委員會的重要職權，發現國家機關工作人員有腐敗行為的，工農檢察委員會有權向同級蘇維埃執行委員會建議處罰或撤換。1948年8月在解放區華北人民政府內部設立了華北人民監察院，行使對公職人員失職、貪汙浪費和其他損害人民利益行為的檢查、檢舉和決議處分。人民監察院對調查的案件並沒有直接的處置權，只能提出具體處置意見，提請人民政府主席批交有關行政機關處理。
1949年新中國成立之後，政務院下設人民監察委員會，負責監督政府機關及公務員是否履行其職責，在職權範圍中包含了對國家機關工作人員進行懲戒的建議權。改革開放後，隨著監察部的恢復組建，行政監察體制得以重建和加強，建議權成為行政監察機關的法定權力。1997年5月公佈施行的《中華人民共和國行政監察法》規定了監察機關根據檢查、調查結果，可以提出監察建議的情形，同時規定，監察機關依法提出的監察建議，有關部門無正當理由的，應當採納。
基於業務監督部門和監察類型的不同，在行政監察的基本框架下，還形成了稅務、環境、國企等行業或職業領域的業務監察制度，出現了更為細化的監察建議類型。如，1995年6月國家稅務總局《稅務監察暫行規定》規定，稅務監察機構根據檢查、調查結果，可以提出監察建議；2006年8月國務院國有資產監督管理委員會《中央企業效能監察暫行辦法》規定，監察機構在效能監察工作中，對查明的尚不夠作出紀律處分的行為偏差事實，報批後，有權下達整改監察建議；2012年9月原環境保護部《環境監察辦法》規定，對未完成環境保護目標任務或者發生重大、特大突發環境事件的，環境監察機構可以要求地方人民政府依法履行職責，落實整改措施，並可以提出改進工作的建議。
2018年3月，《中華人民共和國監察法》公佈施行，《中華人民共和國行政監察法》同時廢止。監察法第十一條規定，監察委員會有權向監察對象所在單位提出監察建議；第十三條規定，監察委員會派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，可以提出監察建議；第四十五條規定了監察建議的適用對象和內容，即“對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議”。此外，監察法第六十二條還對有關單位無正當理由拒不採納監察建議的行為，作出明確的處理規定。綜上所述，監察建議不同於一般的工作建議，而是具有法律效力和強制執行力的處置措施，其性質已經從“軟權力”發展為“硬權力”。這完全有別於其他國家的監察建議，也不同於以往的行政監察建議，是中國特色監察體制改革的重大創新。
（本文刊載於2019年第21期《中國紀檢監察》，作者：東南大學法學院副教授、博士生導師，反腐敗法治研究中心執行主任 錢小平；東南大學紀委幹部 陳波）
閱讀更多 中國紀檢監察雜誌 的文章
