2018年6月1日，發改委、財政部、能源局聯合發佈《關於2018年光伏發電有關事項的通知》。通知頒佈以來的60個小時，整個及光伏相關的金融領域，都經歷著巨大的洗禮和考驗。對於每一個光伏人而言，這60個小時並不輕鬆。
在這60個小時中，有認真梳理政策脈絡、分析對產業各方面影響的，有連夜開會、討論應對策略的，有積極探索未來產業出路、為行業明天建言獻策的，也有抱頭痛哭、呼爹喊孃的，甚至也有提出種種質疑、懷疑政府信用的。
在SOLARZOOM新能源智庫看來，上述現象都非常正常，畢竟這次政策出臺有三大超預期之處：
(1)對屬於分佈式光伏分支之一的戶用光伏採取指標管理，而此前《關於徵求光伏發電相關政策文件意見的函》只是對工商業分佈式採取指標管理，
(2)以“暫不安排普通電站”的方式叫停普通電站，
(3)採用“自發文之日起”立即執行的方式而不給予寬限期。
除此以外，本次政策對以下幾種情形帶來了一定程度的負面影響：
(1)對於已經獲得2017年指標，而尚未在2018年5月31日前併網的普通電站，
(2)對於已經簽約、開工甚至已經採購設備，而尚未併網的分佈式光伏項目，
(3)對於早先因為歷史原因“先建先得”而至今尚未獲得指標的項目(進一步延長了納入指標的等待時間)。
光伏產業質疑的焦點
正是因為上述原因，在本次產業政策公佈以來的這60個小時內，行業內出現了一些關於“政府信譽何在?”的質疑。行業內質疑的焦點在於：
(1)認為當下政策與《國家發展改革委關於2018年光伏發電項目價格政策的通知》(發改價格規[2017]2196號)存在不符。
(2)認為當下政策與《國家能源局關於可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》(國能發新能[2017]31號)存在不符。
(3)認為將已經備案但尚未併網的項目納入地方支持範圍是“隨意取消補貼資格，嚴重損害了分佈式光伏項目投資人的合法權益，既不合規，更不合法!”
(4)認為採用數量化控制手段(建設規模“一刀切”)而非市場化控制手段(如“競電價”)是典型的懶政。
(5)認為當下政策不設寬限期，沒有給予合理的緩衝規模，有“懶政”之嫌。
政策的合理性分析
SOLARZOOM新能源智庫認為：國家加速削減光伏產業增量項目補貼，存在較強的合理性;國家信用堅如磐石，當下政策並無影響政府信譽的情形存在;當下政策的控制手段在政府部門通盤考慮後，屬於自由裁量的範圍，且符合效率原則;而當下政策後續的具體細則和執行手段，則並非不可以商榷。
首先，我們不妨先來看一下本次政策的宏觀背景：
(1)新能源產業的發展存在著各部門之間協調上的困難。發改委、能源局、財政部、電網公司分別負責價格政策制定、產業政策制定及裝機規模規劃、補貼徵收及發放、保證消納及電力安全等職能。各部門之間的目標函數、約束條件各有不同，各部門之間的協調機制有待健全，由此導致了2015-2016年相對嚴重的西部光伏電站限電問題，以及2017年以來的補貼缺口隨著時間的推移以“平方關係”顯著擴大的情形。當下，限電問題已有明顯改善;而補貼缺口問題則缺乏良好的解決方案，缺口在2017年末已經超過了1000億元。
(2)在國家能源局推進光伏產業政策的時候，曾經面臨一些歷史疑難問題。比如在2014年曾力推“分佈式光伏”，但光伏企業當時尚未探索出良好的商業模式，響應力度不足，從而2014年的8GW分佈式光伏指標完成甚少。由此，從2015年開始，不少省份的地方政府推出“先建先得”政策。“先建先得”政策在推動光伏產業規模增長的同時，也帶來電站規模和品質失控風險加大、部分地方滋生權力尋租的苗頭、行業潛在合規風險加劇等問題，由此能源局在2016年12月果斷髮文《國家能源局關於調整2016年光伏發電建設規模有關問題的通知》(國能新能[2016]383號)，叫停“先建先得”政策。
2017年7月，為了響應國家“支持青山綠水”的號召並徹底解決“先建先得”的歷史遺留問題，能源局出臺《國家能源局關於可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》(國能發新能[2017]31號)，這也就是光伏產業大家所熟知的2017-2020年每年21-22GW的地面電站指標。
(3)國家補貼光伏的目的和初衷並非讓行業企業獲得“持續的超額收益”，而是為了促進行業企業在有合理盈利的情況下“不斷降本”，從而支持國家能源結構優化，支持青山綠水。
(4)2017年以來，不止一家上市公司光伏相關業務實現了連續多個季度40%甚至50%以上的超高毛利率，市值一路創新高，這意味著國家對於光伏產業的補貼水平已經與上述初衷逐漸違背。
(5)新能源產業的補貼取自於可再生能源電價附加，意味著用各行各業及全國人民的電費或者說是“血汗錢”來補貼新能源產業。這對於發改委而言，自然存在著對補貼方向和補貼效率的斟酌問題。“1分錢的補貼用於光伏的補貼效率更高，還是用於風電的補貼效率更高”，自然需要平衡。當前來看，風電產業的平均度電補貼力度在0.10元/度左右，而的平均補貼力度則高達0.30元/度。同樣1分錢補貼，補貼光伏所產生的效益遠低於風電。而光伏產業的新增規模(2017年新增53GW)、企業投資積極性則從2017年開始遠超過了風電(2017年新增15GW)，由此也可以判斷出，光伏產業存在著明顯的超額收益，繼續高額補貼光伏產業將違背國家補貼新能源的初衷。
基於上述關於政策宏觀背景的分析，SOLARZOOM智庫認為：國家在此時出臺政策加速削減光伏產業的增量項目補貼，雖然從感情上看對光伏產業形成了一定的負面影響，但從國家統籌最優的角度來看則是非常合理的。
而關於本次政策是否損害國家和政府信用，SOLARZOOM智庫堅定的認為：國家信用堅如磐石，當下政策並無影響政府信譽的情形存在。理由如下：
(1)國家在《關於促進光伏產業健康發展的若干意見》(國發[2013]24號)中明確提出：“根據光伏發電成本變化等因素，合理調減光伏電站上網電價和分佈式光伏發電補貼標準。上網電價及補貼的執行期限原則上為20年。根據光伏發電發展需要，調整可再生能源電價附加徵收標準，擴大可再生能源發展基金規模。光伏發電規模與國家可再生能源發展基金規模相協調。”目前來看，國家從未動搖過補貼原則發放20年的基本原則。
就算是2015-2016年宏觀經濟較為困難，各行各業面臨巨大的壓力，國家也在2016年末將可再生能源電價附加標準從0.015元/度上調到了0.019元/度(居民用電等部分減免情形沒有上調)。當然，在當下宏觀經濟7%左右中高速增長壓力持續存在、中美博弈進入“深水區”、國家各項稅費全面削減甚至取消的大背景下，可再生能源電價附加進一步上調的確存在困難，國家在此背景下加速削減光伏增量項目補貼，正是對“光伏發電規模與國家可再生能源發展基金規模相協調”這一政策的堅決執行。
(2)《國家發展改革委關於2018年光伏發電項目價格政策的通知》(發改價格規[2017]2196號)指出：“降低2018年1月1日之後投運的光伏電站標杆上網電價……自2019年起，納入財政補貼年度規模管理的光伏發電項目全部按投運時間執行對應的標杆電價”。該政策中，並沒有規定說，不能在2018年6月1日下調光伏電站標杆上網電價，也沒有說“按投運時間執行對應的標杆電價”這一政策不能從2019年提前至2018年6月1日。
“2018年1月1日-2018年12月31日繼續按照指標時間而非投運時間執行電價政策”這只是光伏產業相關人員對於國家政策的一種不甚嚴密思維下的解讀。因此，所謂的本次政策與《國家發展改革委關於2018年光伏發電項目價格政策的通知》存在不符的說法，並不成立。本次政策只是與光伏產業相關人員不甚嚴密思維下的個人解讀不符而已。
(3)《國家能源局關於可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》(國能發新能[2017]31號)規定了2017-2020年的指標為22.4GW、21.9GW、21.1GW、21.1GW，其中包括了普通電站和領跑者基地項目。而本次政策中指出，“根據行業發展實際，暫不安排2018年普通光伏電站建設規模。
在國家未下發文件啟動普通電站建設工作前，各地不得以任何形式安排需國家補貼的普通電站建設。”由此可見，本次政策並沒有否定此前關於2018年地面電站建設規模的規劃，而只是出於行業發展的實際“暫不”安排。所謂“暫不”並非廢除的意思，因而也不存在當下政策與此前政策不符一說。
(4)當前已經備案但尚未併網的分佈式光伏項目在當前的政策下有以下幾種出路：a)等待並納入2019年的指標，b)參與分佈式發電市場化交易(但部分省份尚未開放，且全國整體電力市場交易比例過去幾個季度以來維持在20%出頭的水平，故而存在較大難度)，c)依法納入地方支持範圍(各地補貼標準及財政實力可能各不相同)。這其中任何一條出路，都不是“隨意取消補貼資格”。
(5)國家出臺各類產業政策是具有一定時效性和條件性的，如果外部條件發生了變化，則政府應當、而且也完全有權對此前的政策進行變更。因此，即使國家當下的政策與此前的政策有所不符，也完全是合法、合規的。
比如，在2016年12月的《國家能源局關於調整2016年光伏發電建設規模有關問題的通知》(國能新能[2016]383號)指出：“有追加2016年度光伏電站建設規模需求的省可提前使用2017年建設規模，追加規模在其2017年應下達的建設規模中相應扣減。”而在《國家能源局關於可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》(國能發新能[2017]31號)的附件中指出：“有關省(區、市)依據《國家能源局關於調整2016年光伏發電建設規模有關問題的通知》(國能新能〔2016〕383號)調增的建設規模計入2016年。”換言之，國家能源局在2017年7月變更了2016年12月的政策，從而增加了2017年可實施的建設規模。
基於上述理由，在SOLARZOOM智庫看來，當下政策並無影響政府信譽的情形存在!光伏產業部分從業人員對於當下政府信用的質疑多為“預期中的既得利益”受損時的不理性的做法而已，我們能夠理解和體會光伏產業部分從業人員的心情，但並不支持他們的看法和做法。
而關於本次政策的控制手段和具體執行細則，SOLARZOOM智庫觀點如下：
(1)採用數量化控制手段(建設規模“一刀切”)，還是採用市場化控制手段(如“競電價”)，事實上是能源局政策菜單中的不同選項而已。數量化控制手段執行簡便、見效明顯，市場化控制手段執行過程耗時較長、見效也存在巨大不確定性。因此，發改委、財政部、能源局選擇前者而非後者，是完全符合當下政策的根本目標的——減少增量項目的補貼，促進光伏產業健康發展，也是符合效率原則的。完全不存在所謂“典型的懶政”一說。
(2)關於“當下政策不設寬限期，沒有給予合理的緩衝規模，有‘懶政’之嫌。”的說法，也是不符合行業實際情況的。眾所周知，光伏產業每一次下調電價都會導致所謂的“搶裝”，從而不僅無法達到減少增量項目補貼的目標，還會加大財政的負擔。因此，在經歷了多次政策嘗試後，發改委、財政部、能源局當前“在較為保密的情況下迅速出臺相關政策並立即執行”的做法，值得肯定。而之所以光伏產業部分從業人員存在牴觸情緒，原因還是在於“預期中的既得利益”受損。
(3)在本次政策後續的細則擬定和具體執行過程中，SOLARZOOM智庫建議有關部門對當下已經獲得備案但尚未併網投運的項目予以嚴格審查，並分情況予以處理。對於“已經備案但尚未採購和開工”、“已經採購和開工但尚未併網”的不同情形予以不同對待，建議後者可以優先納入2019年及往後年份的指標，從而避免光伏產業大規模的鏈式違約。
再談光伏產業的前景
本次出臺，在SOLARZOOM智庫看來，委實是國家和各政府部門在“無奈下的最佳選擇”。
光伏產業，中國不僅佔據了全球70%以上的製造業產能，更是在全球前十大光伏設備供應商中佔據著9個席位。而光伏發電，是清潔而可再生的能源，是不存在資源掠奪的“和平能源”，更是具有中國製造優勢的、可以隨著“一帶一路”政策走向全球的“中國能源”!
光伏產業的興盛，高度吻合國家“構築人類命運共同體”的大政方針，光伏產業又怎能不受國家的悉心呵護呢?當下國家和各政府部門以較為果斷的行政手段，快速削減增量項目補貼，一方面是處於財政上的壓力，但另一方面，也是希望光伏產業能在經歷了“依賴補貼”的童年時期後能迅速進入“完全市場化、並可擔任起國家能源革命重任”的成年期。故而，當下的陣痛，也可以說是光伏產業的“青春期煩惱”。
而我們每一個光伏產業企業、每一個光伏產業人士，更應當值此光伏產業的變革，加強對自身的修煉，通過不斷提高專業水平、降低各環節成本，獲得在未來更好的成長。而我們要做的，恰恰是轉變思維模式，擺脫對補貼和政策的依賴，以自身過硬的實力迎接2020年後“光伏產業平價上網大週期”和“第三代人類能源消費超級大週期”的最終到來!
光伏產業的全體同仁，讓我們一起磨鍊堅強的意志，讓我們一同為國家能源獨立、為人類進步而做出卓越的貢獻!
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