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【裁判要旨】
在行政協議訂立和履行過程中，行政機關對約定內容事先沒有作出明確界定，協議簽訂後又不能作出合法有據的解釋，此種情形下應作出對行政相對人一方有利的解釋，以防止行政機關借簽訂協議的方式侵害相對人的合法權益。行政協議是雙方協商一致的體現，在行政機關未能提供證據或依據證明行政協議依法無效或撤銷，或者存在其他不能履行的正當事由時，應認定協議合法有效，行政機關應當按照協議約定履行義務。
【裁判文書】
山東省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2018）魯行終1145號
上訴人（原審原告）趙愛香，女，1952年1月12日出生，漢族，住濟南市歷城區郭店鎮韓倉二村59號。
委託代理人王永明、張肖，均系北京市盈科（濟南）律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）濟南市歷城區人民政府，住所地濟南市山大北路47號。
法定代表人劉科，區長。
委託代理人馬希剛，濟南市歷城區雪山片區建設指揮部工作人員。
委託代理人馮延衝，山東元序律師事務所律師。
趙愛香因訴被上訴人濟南市歷城區人民政府（以下簡稱歷城區政府）拆遷安置補償協議一案，不服濟南市中級人民法院於2018年4月17日作出的（2017）魯01行初1016號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭對本案進行了審理，並於2019年1月23日對本案進行了聽證。本案現已審理終結。
原審法院經審理查明，2013年1月28日，歷城區政府出具授權書，載明：“歷城區政府委託濟南市歷城區雪山片區建設指揮部（以下簡稱雪山指揮部）負責雪山片區四村整合安置房項目，配合濟南城市建設投資集團有限公司做好土地徵收工作，代表歷城區政府與濟南城市建設投資集團有限公司簽訂本項目的相關合同、協議等，處理與本項目有關的一切事務。”2015年10月9日，雪山指揮部與趙愛香簽訂了《濟南市歷城區雪山片區整合村民住宅拆遷安置補償協議》（以下簡稱拆遷安置補償協議），協議載明趙愛香家庭共有2口人，除購買部分外合計選房面積94平方米。趙愛香認為拆遷安置補償協議已經具備履行條件，而雪山指揮部拒絕為其分配安置房，於2017年9月18日提起行政訴訟，請求確認拆遷安置補償協議有效，並判令歷城區政府履行拆遷安置補償協議，向其交付94平方米的安置房。至趙愛香提起行政訴訟時，涉案房屋已被拆除。
原審法院認為，《最高人民法院關於適用的解釋》第二十條第一款規定：“行政機關組建並賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。”本案中，被訴拆遷安置補償協議，甲方為雪山指揮部，乙方為章三村趙愛香。根據歷城區政府2013年1月28日授權書的記載，可以認定雪山指揮部系由歷城區政府組建並賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構。雪山指揮部行使職權，與趙愛香簽訂拆遷安置補償協議，其相應的法律後果應由歷城區政府承擔。依據上述規定，歷城區政府系本案的適格被告。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”本案中，歷城區政府並未提供證據證實雪山指揮部與趙愛香簽訂涉案的拆遷安置補償協議具有合法依據。因此，歷城區政府成立的雪山指揮部與趙愛香簽訂拆遷安置補償協議沒有合法依據。據此，歷城區政府成立的雪山指揮部與趙愛香簽訂拆遷安置補償協議的行為，應當判決確認無效。故，趙愛香請求確認拆遷安置補償協議有效，並判令歷城區政府履行的訴訟請求，不符合法律規定，不予支持。但鑑於涉案房屋已被拆除，又無恢復原狀的可能，對此，歷城區政府應當採取補救措施，保障公民的合法權益。綜上，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條、第七十六條之規定，判決：一、確認歷城區政府成立的雪山片區指揮部與趙愛香簽訂拆遷安置補償協議的行為無效；二、駁回趙愛香請求確認拆遷安置補償協議有效，並判令歷城區政府履行的訴訟請求；三、責令歷城區政府採取補救措施。
趙愛香不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷原審法院判決併發回重審或依法改判。理由如下： 1.原審法院判決認定事實不清，證據不足。上訴人與被上訴人簽訂的拆遷安置補償協議具有合法依據，系雙方真實意思表示，不違反法律、法規等強制性規定，應認定為合法有效。 2.雪山片區四村所屬村民均簽訂同樣制式版本的拆遷安置補償協議，且均已履行完畢，協議均有效且具備履行條件。上訴人有合法集體建設用地使用證，具備被安置人資格，理應享受安置政策。
被上訴人歷城區政府答辯稱，上訴人在濟鋼周邊片區已經享受過安置房，符合《雪山片區拆遷安置辦法》第九條第（六）項規定的不予安置的情形，此次安置屬於重複安置。
原審期間各方當事人提供的證據已隨案移送本院。上述證據在原審中已經質證。經審查，本院同意原審查明的事實。結合原審庭審及二審聽證情況，本院另查明，趙愛香在韓倉二村有拆遷安置房，其在章靈三村所享有涉案房屋的權屬來源系其對父母房屋的繼承。被訴拆遷安置補償協議系依據《濟南市土地徵收管理辦法》《濟南市人民政府關於加快中心城城中村改造的意見》等有關規定並結合《雪山片區拆遷安置辦法》達成。協議簽訂後，涉案房屋被拆除。2017年7月31日，雪山指揮部通知趙愛香更改協議。歷城區政府稱，其之所以不按照協議約定對趙愛香進行補償安置，是因為簽訂協議時趙愛香隱瞞了在濟鋼周邊片區村莊整合中已經享受過拆遷安置房的真實情況，該安置房具有福利分房的性質，符合《雪山片區拆遷安置辦法》第九條第（六）項不予安置的規定，此次安置屬於重複安置。趙愛香對此反駁稱，其在其它地方並沒有房改房和福利分房，拆遷安置房並非房改房和福利分房的範疇；另外，其享有的權利源於對其父母房屋的繼承，《雪山片區拆遷安置辦法》並未涉及到類似情況，不能作為歷城區政府作出行政行為的依據。《雪山片區拆遷安置辦法》系雪山指揮部於2012年9月15日製定，該辦法第九條列舉了相關人員不予安置的六種情形，其中第（六）項規定：“原戶口及現戶口在被徵地拆遷村的非農村集體經濟組織成員在外有房改房和福利分房，不予安置，不能購買。”該辦法第十二條第（二）項規定：“非農村集體經濟組織成員選房時應如實提交：……5、市房管部門無房改房證明；6、單位無房證明；……”
本院認為：本案的爭議焦點為被訴拆遷安置補償協議是否合法有效，歷城區政府是否應當繼續履行拆遷安置補償協議，集中表現在歷城區政府以重複安置為由不履行與趙愛香達成的拆遷安置補償協議是否正確。結合當事人訴辯理由、原審法院判決及本院查明的事實，現分析如下：
（一）關於被訴拆遷安置補償協議的性質和權責歸屬問題。
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款規定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等協議的。”根據當時有效的《最高法人民法院關於適用若干問題的解釋》第十一條第一款的規定，行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責範圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬於行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項規定的行政協議。本案中，趙愛香基於對其父母房屋的繼承，對涉案房屋享有拆遷安置補償利益。雪山指揮部作為歷城區政府成立的臨時機構，不能獨立承擔法律責任，其依據《濟南市土地徵收管理辦法》《濟南市人民政府關於加快中心城城中村改造的意見》等有關規定並結合《雪山片區拆遷安置辦法》，與趙愛香簽訂的拆遷安置補償協議，目的是為了社會公共利益之需要，屬於行政協議，其行為的法律後果由歷城區政府承擔。
（二）關於歷城區政府不履行拆遷安置補償協議的理由是否成立的問題。
歷城區政府不履行被訴拆遷安置補償協議，其理由為趙愛香在簽訂協議時隱瞞了在其他地方已經享受過拆遷安置房的事實，且趙愛香的安置房為福利分房，符合《雪山片區拆遷安置辦法》第九條第（六）項關於“原戶口及現戶口在被徵地拆遷村的非農村集體經濟組織成員在外有房改房和福利分房，將不予安置”的規定，此次安置屬於重複安置。本院認為，趙愛香在韓倉二村已經享受到的拆遷安置房與本案房屋安置的權利基礎和來源並不相同，且對於拆遷安置房是否可以歸為福利分房，歷城區政府並未提供相應的證據或依據予以證明。《雪山片區拆遷安置辦法》第九條列舉了不予安置的情形，但並未明確拆遷安置房屬於不予安置的情形。且該辦法第十二條第（二）項規定的選房者所應提交的材料有市房管部門無房改房證明、單位無房證明等，並未要求提交無拆遷安置房證明。在行政協議訂立和履行過程中，行政機關對相關問題事先沒有作出明確界定，事後又不能作出合法有據的解釋，此種情形下應作出對行政相對人一方有利的解釋，以防止行政機關借簽訂協議的方式拆除相對人的房屋，侵害相對人的合法權益。歷城區政府在制定拆遷安置方案及簽訂協議時未對拆遷安置房作出明確界定，在履行協議時將拆遷安置房視為福利分房，並無有效證據予以證明。 因此，歷城區政府以重複安置為由不履行拆遷安置補償協議，證據不足，理由不當。
（三）關於被訴拆遷安置補償協議的效力及是否應當繼續履行的問題。
歷城區政府作為涉案片區房屋拆遷安置補償的具體實施機關，其與趙愛香協商達成的拆遷安置補償協議具有公信力和既定力，體現了當事人之間的信賴利益。同時，《最高法人民法院關於適用若干問題的解釋》第十四條規定：“人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行或者單方變更、解除協議是否合法，在適用行政法律規範的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規範。”具體到本案,在歷城區政府無證據證明拆遷安置補償協議存在《中華人民共和國合同法》第五十四條所規定的重大誤解或者違背一方真實意思表示等合同可撤銷的情形，抑或存在《中華人民共和國合同法》第五十二條所規定的損害國家利益、社會公共利益等可構成合同無效的情形，即可認定雙方所達成的拆遷安置補償協議真實有效。鑑於行政機關在拆遷安置補償活動中經常根據不同情況對安置補償內容作出不同的調整安排，安置補償協議的約定反映出較強的自主性和靈活性。本案歷城區政府於2015年10月9日簽訂協議時必然對趙愛香家庭成員的基本情況進行了相應審查，認可了趙愛香家庭成員的安置資格，協議簽訂後涉案房屋被拆除，至2017年7月31日又提出反悔，因歷城區政府不予安置的理由已難成立，其又未能提供有效的證據或依據證明拆遷安置補償協議依法無效或撤銷，或者存在其他不應當履行的正當事由。 故此，被訴拆遷安置補償協議應認定為合法有效，歷城區政府應當按照協議約定繼續履行安置補償義務。
綜上，原審法院判決以歷城區政府不能舉證證明拆遷安置補償協議有效，繼而認定該協議的簽約行為無效，屬於認定事實不清、適用法律錯誤，應當予以糾正。趙愛香的上訴理由成立，應當予以支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、第（三）項之規定，判決如下：
一、撤銷濟南市中級人民法院（2017）魯01行初1016號行政判決；
二、判令濟南市歷城區人民政府繼續履行與趙愛香簽訂的《濟南市歷城區雪山片區整合村民住宅拆遷安置補償協議》。
二審案件受理費人民幣11320元，由被上訴人濟南市歷城區人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 山 瑩
審 判 員 孫曉峰
審 判 員 李莉軍
二○一九年一月三十一日
書 記 員 孟 真
轉自魯法行談
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