2020年3月1日，《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行。全新出爐的《辦法》有哪些重點內容？將會給建築領域帶來哪些變化？我們又應該如何應對？
一、明確總承包模式
所謂工程總承包，也就是我們常說的EPC（Engineering Procurement Construction），是指從事工程總承包的企業受業主委託，按照合同約定對工程建設項目的設計、採購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包並對承包工程的質量、安全、工期和造價全面負責的承包方式。
相比傳統的承包方式，EPC總承包模式具有充分依託總承包單位的技術力量及項目管理，減輕建設單位人、財、物投入、避免設計-採購-施工脫節等優勢。
實踐中，總承包模式下的合同結構形式通常有以下幾種：
（1）設計-採購-施工總承包；
（2）設計-採購總承包；
（3）採購-施工總承包；
（4）設計-施工總承包；
（5）建設-轉讓總承包等。
其中，最為常見的有(1)(4)(5)這三種模式。《辦法》第三條規定“本法所稱工程總承包，是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、採購、施工或者對設計、施工等階段進行總承包，並對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責”。
可以看出，《辦法》僅調整總承包模式下（1）和（4）合同結構形式，即強調工程總承包必須包含設計及施工階段，否則將不適用該《辦法》相關規定，換句話說，《辦法》實質上認可的總承包模式只有（1）設計-採購-施工總承包和（4）設計-施工總承包。
二、限定適用範圍
《辦法》第二條規定“本辦法使用於房屋建築和市政基礎設施項目實行工程總承包（以下簡稱工程總承包）”。按照通常理解，房屋建築工程是指各類房屋建築及其附屬設施和其配套的線路、管道、設備安裝工程及室內外裝修工程，包括新建、擴建或改建房屋建築物及其附屬構築物。
市政基礎設施建設工程是指在城市區、鎮（鄉）規劃建設範圍內，政府無償或有償為居民提供公共產品和服務的各種建築物、構築物、設備，常見的如城市道路、城市橋樑等。可以看出，《辦法》並沒有涵蓋我國所有領域的工程總承包活動，而僅限“房屋建築和市政基礎設施項目”領域，比如水利水電領域，就不適用《辦法》。
三、確定依法招標或者直接發包選擇總承包單位
《辦法》第八條指出，建設單位應依法採用招標或者直接發包等方式選擇工程總承包單位，若工程總承包項目範圍內的設計、採購或者施工中，有任一項屬於依法必須進行招標的項目範圍且達到國家規定規模標準的，應當採用招標的方式選擇工程總承包單位。
那麼，那些項目是屬於必須進行招標的項目範圍呢？國家對規模標準有何規定？對此，《中華人民共和國招投標法》、國家發展改革委發佈的第16號令《必須招標的工程項目規定》早有明確，根據該法律法規，必須招標的項目有：
（一）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目（包括使用預算資金 200 萬元人民幣以上，並且該資金佔投資額 10%以上的項目；使用國有企業事業單位資金，並且該資金佔控股或者主導地位的項目）；
（二）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目（包括使用世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織貸款、援助資金的項目；使用外國政府及其機構貸款、援助資金的項目）；
（三）不屬於上述兩種規定情形的大型基礎設施、公用事業等關係社會公共利益、公眾安全的項目，必須招標的具體範圍由國務院發展改革部門會同國務院有關部門按照確有必要、嚴格限定的原則制訂，報國務院批准。
關於規模標準，對於上述（一）（二）（三）項目，其勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的採購達到下列標準之一的，必須招標：
（1）施工單項合同估算價在 400萬元人民幣以上；
（2）重要設備、材料等貨物的採購，單項合同估算價在 200 萬元人民幣以上；
（3）勘察、設計、監理等服務的採購，單項合同估算價在 100 萬元人民幣以上。
同一項目中可以合併進行的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的採購，合同估算價合計達到前款規定標準的，必須招標。
對於按規定應當招標的，建設單位應嚴格履行，並且應當根據招標項目的特點和需要編制招標文件，在招標文件中，建設單位可提出履約擔保、投標文件載明擬分包等要求。根據《最高人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，應當招標而未招標的，將導致建設工程承包合同無效的風險。
四、規定不同的項目發包前置條件
《辦法》第七條明確了項目發包的前置條件，即建設單位應當在發包前完成項目審批、核准或備案程序。
採用工程總承包方式的企業投資項目，應當在“核准或者備案後”進行工程總承包項目發包；採用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在“初步設計審批完成後”進行工程總承包項目發包，按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在“完成相應的投資決策審批後”進行工程總承包項目發包。
我國《政府投資條例》《企業投資項目核准和備案管理辦法》《企業投資項目核准和備案管理條例》都對審批、核准、備案的項目類型、所需文件、主管機關及流程作出了具體規定，並對未批先建行為設置了相應處罰條款。如果建設單位未辦理項目發包的相關手續，將面臨責令停止建設、罰款、對直接責任人處分等風險。
五、推薦採用總價合同，合理分擔價格風險
對於合同價格，《辦法》第十六條指出“企業投資項目的工程總承包宜採用總價合同，政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價格形式。採用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整”。
該條確定了適用總價合同的總原則，在實踐中，合同主體可根據工程建設項目的特點選擇適用固定總價合同或可變總價合同，由於總價合同的價格相對固定，使得建設單位的投資相對明確，有利於費用控制。
那麼工程材料、人工漲價的風險由誰承擔呢?《辦法》第十五條明確“主要工程材料、設備、人工價格與招標時基期價相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分由建設單位承擔”。
一般情況下，建設單位與工程總承包單位在工程總承包合同中都會明確約定材料、設備、人工的價格波動的風險範圍，範圍內波動的風險一般都由工程總承包單位承擔，而範圍外波動風險承擔常常產生爭議，該條確定超出約定範圍的主要工程材料、設備、人工的價格波動由建設單位承擔，從而為處於市場劣勢地位的承包方在合同談判和索賠中合理分配風險提供了法律依據。
同時，該條第二款指出，具體的風險分擔內容由雙方在合同中約定，從而為當事人提供意思自治的空間。
六、完全限定五類主體，有條件限定兩類主體不得是工程總承包單位
《辦法》第十一條對總承包單位的資格做出了禁止性規定，即總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價諮詢單位、招標代理單位。政府投資項目中，政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位在文件公開後，可以參與該工程總承包項目的投標。
因此，在投標階段，項目的投標人需仔細審查自身是否屬於該條所規定的禁止成為總承包單位的類型，政府投資項目中的相關文件的編制單位和評估單位需審查文件是否已經公開，否則將不具備簽訂工程總承包合同的主體資格。
七、創新建立雙資質體系
《辦法》第十條明確指出，工程總承包單位需同時具有與工程規模相適應的工程設計資質與施工資質或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。
組成聯合體的，應當簽訂聯合體協議，合理確定牽頭單位，明確聯合體成員單位的責任和權利。這一規定不僅認可了聯合體的合規性，而且確定了雙資質制度，即總承包單位必須具備雙資質，否則將缺乏簽訂工程總承包合同的主體資格，缺乏單一資質的設計企業或施工企業可通過聯合體模式達到雙資質的要求。
《辦法》第十二條規定了設計、施工資質互認制度，即符合條件的設計單位可直接申請取得施工資質，而符合條件的施工單位可申請取得工程設計資質，完成的相應規模工程總承包業績可以作為設計、施工業績申報。
需要指出的是，完成對相關資質企業的收購，並不能必然認為已達到雙資質的要求，還必須繼續合二為一，通過兼併或重組方式合成一個具有“雙資質”的獨立法人，從而具備“雙資質”的項目承包的主體條件。
八、明確總承包模式下各單位的工程及保修責任
在總承包模式下，總承包單位對整個建設項目負責，但並不意味著必須親自完成整個建設工程項目。在實踐中，總承包商往往根據工程項目的不同規模、類型及業主要求，將法律允許的部分工作進行專業分包。《辦法》第二十一條指出，工程總承包單位可以採用直接發包或招標的方式進行分包，那麼，工程總承包單位及分包單位對工程質量責任、安全生產責任、工期責任、保修責任如何分擔？如何向建設單位承擔責任？
對此，《辦法》第二十二條、二十三條、第二十四條、第二十五條確定了總承包模式下的總負責原則，即工程總承包單位對其承包的全部建設工程質量、安全生產、工期負總責，分包不免除工程總承包單位對其承包的全部建設工程所負的質量責任、安全責任和保修責任，工程總承包單位、工程總承包項目經理依法承擔質量終身責任；與此同時，建設單位不得下達不合理指示、不得壓縮合理工期、不得對工程總承包單位提出降低質量等不合理要求。
《辦法》一方面通過確定工程總承包單位第一責任人的模式，使其不得就與分包單位的分工而逃避相關責任的承擔，從而確保項目質量、安全和進度可控；另一方面，通過規定建設單位的禁止性行為，從源頭上保障工程質量、減少安全生產事故發生。在此種責任模式下，總承包單位應慎重選擇分包單位及項目經理，從而確保工程項目質量、安全生產，順利地完成工程項目建設。
《辦法》規定的總承包適用於“建設內容明確、技術方案成熟的項目”，因此建設單位需結合項目情況和自身管理能力合理選用，不能盲目採用工程總承包模式。
符合條件並選用總承包模式的建設單位，應重點關注項目發包程序和慎重選擇總承包單位，審查其是否具備相關資質；總承包單位應努力提升技術水平，在安全生產的前提下保證項目質量和按期完工。
雙方應加強溝通交流，合理分擔合同風險，從而為整個項目建設劃上一個完美的句號！
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