2020年3月1日，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《办法》）正式施行。全新出炉的《办法》有哪些重点内容？将会给建筑领域带来哪些变化？我们又应该如何应对？
一、明确总承包模式
所谓工程总承包，也就是我们常说的EPC（Engineering Procurement Construction），是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包并对承包工程的质量、安全、工期和造价全面负责的承包方式。
相比传统的承包方式，EPC总承包模式具有充分依托总承包单位的技术力量及项目管理，减轻建设单位人、财、物投入、避免设计-采购-施工脱节等优势。
实践中，总承包模式下的合同结构形式通常有以下几种：
（1）设计-采购-施工总承包；
（2）设计-采购总承包；
（3）采购-施工总承包；
（4）设计-施工总承包；
（5）建设-转让总承包等。
其中，最为常见的有(1)(4)(5)这三种模式。《办法》第三条规定“本法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者对设计、施工等阶段进行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责”。
可以看出，《办法》仅调整总承包模式下（1）和（4）合同结构形式，即强调工程总承包必须包含设计及施工阶段，否则将不适用该《办法》相关规定，换句话说，《办法》实质上认可的总承包模式只有（1）设计-采购-施工总承包和（4）设计-施工总承包。
二、限定适用范围
《办法》第二条规定“本办法使用于房屋建筑和市政基础设施项目实行工程总承包（以下简称工程总承包）”。按照通常理解，房屋建筑工程是指各类房屋建筑及其附属设施和其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程，包括新建、扩建或改建房屋建筑物及其附属构筑物。
市政基础设施建设工程是指在城市区、镇（乡）规划建设范围内，政府无偿或有偿为居民提供公共产品和服务的各种建筑物、构筑物、设备，常见的如城市道路、城市桥梁等。可以看出，《办法》并没有涵盖我国所有领域的工程总承包活动，而仅限“房屋建筑和市政基础设施项目”领域，比如水利水电领域，就不适用《办法》。
三、确定依法招标或者直接发包选择总承包单位
《办法》第八条指出，建设单位应依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位，若工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。
那么，那些项目是属于必须进行招标的项目范围呢？国家对规模标准有何规定？对此，《中华人民共和国招投标法》、国家发展改革委发布的第16号令《必须招标的工程项目规定》早有明确，根据该法律法规，必须招标的项目有：
（一）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目（包括使用预算资金 200 万元人民币以上，并且该资金占投资额 10%以上的项目；使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目）；
（二）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目（包括使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目；使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目）；
（三）不属于上述两种规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围由国务院发展改革部门会同国务院有关部门按照确有必要、严格限定的原则制订，报国务院批准。
关于规模标准，对于上述（一）（二）（三）项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：
（1）施工单项合同估算价在 400万元人民币以上；
（2）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在 200 万元人民币以上；
（3）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在 100 万元人民币以上。
同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。
对于按规定应当招标的，建设单位应严格履行，并且应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件，在招标文件中，建设单位可提出履约担保、投标文件载明拟分包等要求。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》，应当招标而未招标的，将导致建设工程承包合同无效的风险。
四、规定不同的项目发包前置条件
《办法》第七条明确了项目发包的前置条件，即建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或备案程序。
采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在“核准或者备案后”进行工程总承包项目发包；采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在“初步设计审批完成后”进行工程总承包项目发包，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在“完成相应的投资决策审批后”进行工程总承包项目发包。
我国《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》《企业投资项目核准和备案管理条例》都对审批、核准、备案的项目类型、所需文件、主管机关及流程作出了具体规定，并对未批先建行为设置了相应处罚条款。如果建设单位未办理项目发包的相关手续，将面临责令停止建设、罚款、对直接责任人处分等风险。
五、推荐采用总价合同，合理分担价格风险
对于合同价格，《办法》第十六条指出“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整”。
该条确定了适用总价合同的总原则，在实践中，合同主体可根据工程建设项目的特点选择适用固定总价合同或可变总价合同，由于总价合同的价格相对固定，使得建设单位的投资相对明确，有利于费用控制。
那么工程材料、人工涨价的风险由谁承担呢?《办法》第十五条明确“主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分由建设单位承担”。
一般情况下，建设单位与工程总承包单位在工程总承包合同中都会明确约定材料、设备、人工的价格波动的风险范围，范围内波动的风险一般都由工程总承包单位承担，而范围外波动风险承担常常产生争议，该条确定超出约定范围的主要工程材料、设备、人工的价格波动由建设单位承担，从而为处于市场劣势地位的承包方在合同谈判和索赔中合理分配风险提供了法律依据。
同时，该条第二款指出，具体的风险分担内容由双方在合同中约定，从而为当事人提供意思自治的空间。
六、完全限定五类主体，有条件限定两类主体不得是工程总承包单位
《办法》第十一条对总承包单位的资格做出了禁止性规定，即总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。政府投资项目中，政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位在文件公开后，可以参与该工程总承包项目的投标。
因此，在投标阶段，项目的投标人需仔细审查自身是否属于该条所规定的禁止成为总承包单位的类型，政府投资项目中的相关文件的编制单位和评估单位需审查文件是否已经公开，否则将不具备签订工程总承包合同的主体资格。
七、创新建立双资质体系
《办法》第十条明确指出，工程总承包单位需同时具有与工程规模相适应的工程设计资质与施工资质或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。
组成联合体的，应当签订联合体协议，合理确定牵头单位，明确联合体成员单位的责任和权利。这一规定不仅认可了联合体的合规性，而且确定了双资质制度，即总承包单位必须具备双资质，否则将缺乏签订工程总承包合同的主体资格，缺乏单一资质的设计企业或施工企业可通过联合体模式达到双资质的要求。
《办法》第十二条规定了设计、施工资质互认制度，即符合条件的设计单位可直接申请取得施工资质，而符合条件的施工单位可申请取得工程设计资质，完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。
需要指出的是，完成对相关资质企业的收购，并不能必然认为已达到双资质的要求，还必须继续合二为一，通过兼并或重组方式合成一个具有“双资质”的独立法人，从而具备“双资质”的项目承包的主体条件。
八、明确总承包模式下各单位的工程及保修责任
在总承包模式下，总承包单位对整个建设项目负责，但并不意味着必须亲自完成整个建设工程项目。在实践中，总承包商往往根据工程项目的不同规模、类型及业主要求，将法律允许的部分工作进行专业分包。《办法》第二十一条指出，工程总承包单位可以采用直接发包或招标的方式进行分包，那么，工程总承包单位及分包单位对工程质量责任、安全生产责任、工期责任、保修责任如何分担？如何向建设单位承担责任？
对此，《办法》第二十二条、二十三条、第二十四条、第二十五条确定了总承包模式下的总负责原则，即工程总承包单位对其承包的全部建设工程质量、安全生产、工期负总责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任、安全责任和保修责任，工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任；与此同时，建设单位不得下达不合理指示、不得压缩合理工期、不得对工程总承包单位提出降低质量等不合理要求。
《办法》一方面通过确定工程总承包单位第一责任人的模式，使其不得就与分包单位的分工而逃避相关责任的承担，从而确保项目质量、安全和进度可控；另一方面，通过规定建设单位的禁止性行为，从源头上保障工程质量、减少安全生产事故发生。在此种责任模式下，总承包单位应慎重选择分包单位及项目经理，从而确保工程项目质量、安全生产，顺利地完成工程项目建设。
《办法》规定的总承包适用于“建设内容明确、技术方案成熟的项目”，因此建设单位需结合项目情况和自身管理能力合理选用，不能盲目采用工程总承包模式。
符合条件并选用总承包模式的建设单位，应重点关注项目发包程序和慎重选择总承包单位，审查其是否具备相关资质；总承包单位应努力提升技术水平，在安全生产的前提下保证项目质量和按期完工。
双方应加强沟通交流，合理分担合同风险，从而为整个项目建设划上一个完美的句号！
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