裁判要點
市、縣人民政府可以根據情況對本行政區域內未登記的不動產，組織開展集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經營權的首次登記。但該職權行使的前提是根據本行政區域內的具體情況，組織對象是包括不動產登記機構在內的各相關行政管理部門，組織方式是採取統一領導和組織協調各部門具體工作的層級管理方式，針對具體行政相對人不動產權利的登記和頒證仍必須由不動產登記機構作出。因此，該職責對行政相對人而言具有工作啟動的裁量性、具體實施的過程性、法律效力的間接性和針對群體的不特定性，不符合可訴行政行為的特點，政府是否及如何行使該職權，不屬於行政訴訟的受案範圍。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申11431號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：丁慶全，男，1953年3月3日出生，漢族，住山東省梁山縣。
委託訴訟代理人：逯見濤，山東居高律師事務所律師。
委託訴訟代理人：邱亞琪，山東居高律師事務所實習律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省梁山縣人民政府。住所地：山東省梁山縣水泊東路1號。
法定代表人：侯典鋒，該縣縣長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省梁山縣自然資源和規劃局。住所地：山東省梁山縣梁濟路220號。
法定代表人：王成東，該局局長。
再審申請人丁慶全因訴山東省梁山縣人民政府（以下簡稱梁山縣政府）、山東省梁山縣自然資源和規劃局（原為梁山縣國土資源局，以下簡稱梁山縣自然資源局）不履行不動產頒證職責一案，不服山東省高級人民法院（2018）魯行終1824號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
丁慶全申請再審稱，再審申請人原審中提交的證據能夠證明再審申請人多次依法向被申請人當面提出申請，也以EMS郵寄方式提出過申請，要求依法辦理不動產權證書。被申請人收到申請人的申請之後沒有做出任何答覆處理。原審判決認定再審申請人沒有按照法律法規提供《不動產登記暫行條例實施細則》第四十一條規定的材料，屬於事實認定錯誤。梁山縣從2012年就開始農村土地確權登記發證工作，至2016年開始的不動產發證工作都體現梁山縣政府有意向本行政區域內未登記的農村不動產開展實施統一首次登記工作。梁山縣政府已經開始了包括申請人所在集體在內的農村土地確權登記發證工作。《不動產登記暫行條例實施細則》第二十五條規定：“市、縣人民政府可以根據情況對本行政區域內未登記的不動產，組織開展集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經營權的首次登記。”依據國家法律法規和政策，梁山縣政府被告主體適格，且在本案中即頒發房地一體的不動產權屬證中，其法定職責和實際作用是唯一的不可替代的。辦證所需要的權屬來源、調查等登記材料，也應當依法由梁山縣政府、梁山縣自然資源局及有關部門組織獲取，而不是要求申請人自行提供。原審法院認為《不動產登記暫行條例實施細則》第二十五條只賦予了市、縣人民政府在不動產登記方面的相關權限，並未為其設定嚴格的法定義務，從而否定梁山縣政府在本案中的訴訟主體身份、也否定了其在辦不動產權登記工作中的法定義務（辦理首次登記所需的權屬來源、調查等登記材料，由人民政府有關部門組織獲取），明顯錯誤。綜上，丁慶全依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項規定申請再審。
本院認為，結合一、二審判決的主要內容和再審申請人的申請再審事由，本案應審查的主要問題是：（一）梁山縣政府是否為本案的適格被告；（二）一、二審法院未支持丁慶全的訴訟請求是否正確。
（一）關於梁山縣政府是否為本案適格被告的問題。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。”《不動產登記暫行條例》第七條規定：“不動產登記由不動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理；直轄市、設區的市人民政府可以確定本級不動產登記機構統一辦理所屬各區的不動產登記。”第二十一條第二款規定：“不動產登記機構完成登記，應當依法向申請人核發不動產權屬證書或者登記證明。”據此，法定的不動產登記機構是專門從事不動產登記頒證的機構，具有獨立的行政主體資格，可以作為行政訴訟的被告。本案中，梁山縣自然資源局是梁山縣政府確定的不動產登記機構，具有辦理不動產登記和頒發不動產權屬證書的法定職責，是本案適格被告。《不動產登記暫行條例實施細則》第二十五條第一款雖然規定市、縣人民政府可以根據情況對本行政區域內未登記的不動產，組織開展集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經營權的首次登記。但該職權行使的前提是根據本行政區域內的具體情況，組織對象是包括不動產登記機構在內的各相關行政管理部門，組織方式是採取統一領導和組織協調各部門具體工作的層級管理方式，針對具體行政相對人不動產權利的登記和頒證仍必須由不動產登記機構作出。因此，該職責對行政相對人而言具有工作啟動的裁量性、具體實施的過程性、法律效力的間接性和針對群體的不特定性，不符合可訴行政行為的特點，政府是否及如何行使該職權，不屬於行政訴訟的受案範圍。因此，梁山縣政府不是本案適格被告。
（二）關於一、二審法院未支持丁慶全的訴訟請求是否正確的問題。
《不動產登記暫行條例》第十五條第一款規定：“當事人或者其代理人應當到不動產登記機構辦公場所申請不動產登記。”《不動產登記暫行條例實施細則》第四十條第一款規定：“依法取得宅基地使用權，可以單獨申請宅基地使用權登記。”第四十一條進一步明確了申請宅基地使用權及房屋所有權首次登記時根據不同情況應當提交的材料。本案中，丁慶全申請梁山縣自然資源局頒發不動產權屬證書，屬於單獨申請宅基地使用權登記，應當按照不動產登記相關法律規定，提出申請並提交相關材料。《不動產登記暫行條例實施細則》第二十五條第一款雖然規定市、縣人民政府組織開展宅基地使用權首次登記所需的權屬來源、調查等登記材料，由人民政府有關部門組織獲取。但並不能因此免除此類首次登記中當事人依照第四十一條規定提供其他相關登記材料的義務，且本案情況並不屬於市、縣人民政府組織的首次登記，而是單獨申請宅基地使用權登記。因此，丁慶全申請梁山縣自然資源局頒發不動產權屬證書，應當依法申請並提交符合不動產法定登記條件的相關材料。丁慶全雖然主張曾向梁山縣自然資源局提出過登記申請，但無充分證據表明其申請符合《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》等關於單獨申請登記的申請方式及登記材料的規定。據此，一、二審法院未支持丁慶全的訴訟請求並無不當。
需要指出的是，市、縣級人民政府雖然對不動產登記申請人沒有登記頒證的具體職責，但仍然負有組織領導本行政區域內相關工作的總體職責。梁山縣從2012年即開始農村土地確權登記發證工作，表明梁山縣政府對轄區內未登記的農村不動產實施統一首次登記工作的積極負責態度。但本案及相關係列案件情況也說明，該項工作的進度與成效與部分群眾的期待和需求尚有距離，仍需梁山縣政府統籌安排、持續推進轄區內未登記的農村不動產的首次登記工作，保障群眾合法權益，消除行政爭議根源，鞏固社會治理成果。
綜上，丁慶全的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回丁慶全的再審申請。
審判長 李 濤
審判員 肖寶英
審判員 楊 迪
二〇一九年十二月十六日
法官助理 徐 陽
書記員 甄 月
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