村委會的《補償安置方案》是否屬行政訴訟受案範圍的認定標準
【裁判要旨】
《補償安置方案》雖經村民委員會討論通過，但根據《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，《土地管理法實施條例》第二十五條第三款“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批准的徵收土地方案，會同有關部門擬訂徵地補償、安置方案，在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被徵收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵地補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。”以及《鄭州市人民政府關於合村並城工作的指導意見》（鄭政文〔2011〕257號）第四條第十四項“各區政府(管委會)對合村並城的拆遷補償安置負總責”的規定，行政機關是集體土地徵收補償安置工作的法定主體，其應當對拆遷補償安置工作承擔法律責任。
如果行政機關在集體土地徵收項目中發揮的作用已經超出《村民委員會組織法》所規定的指導、支持和幫助，而是實際主導、組織和控制，相關土地整體開發利用行為也超出了《村民委員會組織法》對村民委員會自我管理、自我教育、自我服務的法律定位，那麼《補償安置方案》的制定和實施行為不屬於村民自治行為，屬於行政訴訟受案範圍。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2018）最高法行再107號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）李芳，女，漢族，1983年11月16日出生，住河南省鄭州市。
委託訴訟代理人範金星，男，漢族，1984年8月12日出生，住河南省鄭州市，系李芳丈夫。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市惠濟區人民政府，住所地河南省鄭州市開元路8號。
法定代表人丁文霞，該區人民政府區長。
委託訴訟代理人肖正海，河南潤之林律師事務所律師。
委託訴訟代理人馬紅蓮，鄭州市惠濟區人民政府工作人員。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會，住所地河南省鄭州市惠濟區北四環路文化路交叉口東南角。
法定代表人王彥平，該村委會主任。
第三人（一審第三人、二審被上訴人）鄭州市惠濟區新城街道東趙村合村並城項目指揮部，住所地河南省鄭州市北四環文化路交叉口東北角。
負責人孟焱鑫，該指揮部指揮長。
委託訴訟代理人馬國傑，河南千業律師事務所律師。
委託訴訟代理人黃洪亮，鄭州市惠濟區新城街道東趙村合村並城項目指揮部工作人員。
李芳因訴鄭州市惠濟區人民政府（以下簡稱惠濟區政府）、鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會行政行為違法一案，不服河南省高級人民法院作出的（2016）豫行終1404號行政判決，向本院提出再審申請。本院於2018年5月25日作出（2017）最高法行申1152號行政裁定，對本案進行提審，並依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
河南省鄭州鐵路運輸中級人民法院一審查明：李芳之父李榮全在鄭州市惠濟區××東××村擁有宅基地一處。李芳的戶口登記在鄭州市惠濟區××東××村。鄭州市惠濟區新城街道東趙村合村並城項目指揮部由惠濟區政府設立。2013年12月16日鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會、中共東趙村總支部委員會根據4+2工作法--四議兩公開的程序,經村民代表會議表決通過了《東趙合村並城項目拆遷補償安置方案》,並於2013年12月29日對外公佈。鄭州市惠濟區新城街道東趙村合村並城項目指揮部在該方案上署名並用印。《東趙合村並城項目拆遷補償安置方案》第二條中規定:不符合招婿條件的,戶口在本村的姑娘本人按70㎡居住用房安置,其配偶及子女不享受安置。2014年5月16日李榮全作為戶主與鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會簽訂了《惠濟區新城街道東趙村合村並城項目拆遷補償安置協議》。李芳除獲得70㎡居住用房安置外,未得到與李榮全同等的其他補償安置,李芳之子範偉森未獲得補償安置。2015年5月19日,李芳通過其他訴訟得知了該方案的內容。李芳不服該方案,提起本案訴訟,請求確認惠濟區政府等制定、實施《東趙合村並城項目拆遷補償安置方案》行為違法,判令採取補救措施。
該院認為：一、關於《東趙合村並城項目拆遷補償安置方案》的制定、實施（以下簡稱《補償安置方案》）是否屬於行政訴訟受案範圍以及本案被告是否適格的問題。鄭州市人民政府關於合村並城工作的指導意見鄭政文〔2011〕257號第四條第（十四）項規定:”各區政府（管委會）對合村並城的拆遷補償安置負總責。”本案被訴《補償安置方案》根據4+2工作法--四議兩公開的程序,經村民代表會議表決通過。《補償安置方案》第三條第（三）項也明確載明:”本方案經村民代表會議表決通過後,報惠濟區人民政府批准後生效。”惠濟區政府設立的鄭州市惠濟區新城街道東趙村合村並城項目指揮部也在《補償安置方案》上署名並用印,故應當認定惠濟區政府是《補償安置方案》的批准、實施機關。該《補償安置方案》是補償安置的標準,在合村並城過程中,如果村民不執行該方案,將無法實現因合村並城項目得到補償安置的權利,故《補償安置方案》的實施對該村村民的權利義務產生實質影響。
綜上,惠濟區政府對《補償安置方案》的實施行為是可訴的具體行政行為,屬於行政訴訟受案範圍。《補償安置方案》由鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委制定，鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會屬於村民自治組織，不是本案的適格被告。惠濟區政府不是《補償安置方案》的制定機關,但其應對《方案》的實施承擔相應的法律責任，故惠濟區政府是本案的適格被告。
二、關於惠濟區政府實施《補償安置方案》是否違法的問題。雖然惠濟區政府對《補償安置方案》的實施承擔法律責任,但《補償安置方案》是經村民代表會議表決通過的,其形成過程帶有村民自治的性質,代表了多數村民的意見,對該村村民均具有約束力,內容符合一般的村規民約,故惠濟區政府在實施《補償安置方案》的過程中對李芳按70㎡居住用房進行安置,該安置行為符合《補償安置方案》的規定。綜上所述,李芳的訴訟請求理由不能成立,該院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定,該院於2016年4月25日作出（2015）鄭鐵中行初字第419號判決，駁回李芳的訴訟請求。
李芳不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。
該院認為：李芳起訴請求確認惠濟區政府、鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會制定、實施的《補償安置方案》行為違法,涉及制定及實施兩個行為,針對制定行為,該方案是鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會按照四議兩公開的程序制定的,是村民自治的行為,制定主體是村民委員會,不是行政機關,對於制定行為不是行政行為,不可訴。針對實施《補償安置方案》的行為,該行為已經轉化成李榮全作為戶主與鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會簽訂補償安置協議的行為,該協議系雙方自願簽訂且已履行完畢,該行為不違反法律規定。李芳認為實施補償安置行為違法的理由不成立,該院不予支持。本案訴訟的實質涉及到村民資格及村民待遇問題,對該問題的處理,屬於村民自治的範疇,不屬於人民法院的受理範圍。綜上,一審判決正確,予以維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定,該院於2016年12月23日作出（2016）豫行終1404號行政判決，駁回上訴，維持鄭州鐵路運輸中級人民法院（2015）鄭鐵中行初字第419號行政判決。
再審申請人李芳不服，向本院申請再審稱:（略）
經再審查明，涉案項目補償款由惠濟區政府財政撥付，涉案土地上房屋拆遷後，土地歸屬土地儲備中心，待土地性質變為國有後，按照城市規劃確定用途。以上事實由本案庭審及聽證筆錄為證。
本院認為：本案爭議的核心問題是，《補償安置方案》的制定及實施的行為是否系村民自治行為，是否屬於人民法院的受案範圍；李榮全作為戶主與鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會簽訂的補償安置協議，對李芳是否有效。
首先，關於《補償安置方案》的制定及實施行為是否系村民自治行為。本案中，《補償安置方案》雖經東趙村村民委員會討論通過，但根據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條”任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款：”市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批准的徵收土地方案，會同有關部門擬訂徵地補償、安置方案，在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被徵收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵地補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。”以及《鄭州市人民政府關於合村並城工作的指導意見》（鄭政文〔2011〕257號）第四條第十四項:”各區政府(管委會)對合村並城的拆遷補償安置負總責。”的規定，惠濟區政府是案涉集體土地徵收補償安置工作的法定主體，其應當對拆遷補償安置工作承擔法律責任。案涉《補償安置方案》也明確規定：”本方案經村民代表會議表決通過後,報惠濟區人民政府批准後生效。”
惠濟區政府的意見不但實際決定了《補償安置方案》能否通過並實行，且其設立的東趙村合村並城項目指揮部也在《補償安置方案》上署名並用印。加之，涉案項目的補償款由惠濟區政府財政撥付，房屋拆遷後，土地歸屬到土地儲備中心，待土地性質變為國有後，按照城市規劃確定用途，這些事實均表明，惠濟區政府在案涉徵收項目中發揮的作用，已經超出《村民委員會組織法》所規定的指導、支持和幫助，而是實際主導、組織和控制，案涉土地的整體開發利用行為也超出了《村民委員會組織法》對村民委員會自我管理、自我教育、自我服務的法律定位。故，原審判決認定《補償安置方案》的制定和實施，屬於村民自治行為，不屬於人民法院受案範圍不當，本院予以指正。
其次，關於李榮全作為戶主與鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會簽訂的補償安置協議,對李芳是否有效。對於農村居民宅基地以及人員的安置補償，《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例沒有作出具體規定。實踐當中，由於我國農村長期以戶為單位對宅基地的取得和使用進行管理，因此，在集體土地的徵收補償安置過程中，以戶為單位進行安置補償成為很多地方的習慣性做法。本案中，李芳之父李榮全作為戶主與鄭州市惠濟區新城街道東趙村村民委員會簽訂的補償安置協議,系李榮全代表該戶自願簽訂，且已履行完畢,該行為不違反法律的禁止性規定，應為有效。李芳認為該協議違法的主張不能成立,本院不予支持。
綜上，李芳申請再審的理由部分成立，但鑑於其父已經代表所在戶簽訂了安置補償協議，該協議的效力及於李芳，故其與安置補償方案的制定和實施行為之間已不具有利害關係，不具備提起本案訴訟的適格原告資格。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條：”行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”第四十九條：”提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；”以及《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條：”有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：（一）不符合行政訴訟法第四十九條規定的；”的規定，本案應當裁定駁回李芳的起訴，原審法院判決駁回訴訟請求有所不當，但鑑於判決結果並未損害李芳的實體權益，本院僅在此予以指正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款，《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十九條之規定，判決如下：
維持河南省高級人民法院(2016)豫行終1404號行政判決。
本判決為終審判決。
審 判 長 閻 巍
審 判 員 楊立初
審 判 員 董保軍
二〇一九年十月二十三日
法官助理 盧琨琨
書 記 員 馮琦洺
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