01
法律規定
我國早期制定的《行政訟訴法》和《行政複議法》均未將行政協議爭議列入受理的範圍。2014年《行政訴訟法》修訂擴充了行政訴訟的受案範圍，將行政機關的合同行為產生的爭議以“協議”之名列入行政訴訟審理的範疇。但《行政複議法》並未同步進行修訂，目前《行政複議法》和《行政複議法實施條例》均未明確行政協議爭議是否屬於行政複議的受理範圍。
02
最高院判例觀點彙總
案件信息
裁判要旨
陳志明、芮小全等1523名江蘇省常州市武進區嘉澤鎮村民再審審查與審判監督行政裁定書[（2019）最高法行申3239號]
原國務院法制辦公室於2017年9月13日作出的《對〈交通運輸部關於政府特許經營協議等引起的行政協議爭議是否屬於行政複議受理範圍的函〉的覆函》（國法秘覆函〔2017〕866號）明確，政府特許經營協議等協議爭議不屬於《中華人民共和國行政複議法》第六條規定的行政複議受理範圍。根據該覆函的精神，行政協議一般不再納入行政複議受理範圍。
殷之奕、上海市浦東新區人民政府再審審查與審判監督行政裁定書[（2019）最高法行申2243號]
原國務院法制辦公室於2017年9月13日作出的《對〈交通運輸部關於政府特許經營協議等引起的行政協議爭議是否屬於行政複議受理範圍的函〉的覆函》（國法秘覆函〔2017〕866號）規定，政府特許經營協議等協議爭議不屬於《中華人民共和國行政複議法》第六條規定的行政複議受理範圍。參照該規定，浦東新區政府告知殷之奕《安置協議》不屬於行政複議範圍，並不違反法律規定。
汪嶽中、浙江省溫州市鹿城區人民政府再審審查與審判監督行政裁定書[（2019）最高法行申8617號]
因其並非行政協議的相對人，且該協議系合作社與街道辦事處協商一致所籤，具有雙方合意性，依法不屬於行政複議的受理範圍。鹿城區政府收到其複議申請後，在法定期限內作出不予受理決定，並向其送達，程序合法。
筆者分析了最高院2019年對行政協議爭議是否屬於行政複議受案範圍所作出的裁判文書。相關案件中有近八成參照適用了原國務院法制辦公室於2017年9月13日作出的《對〈交通運輸部關於政府特許經營協議等引起的行政協議爭議是否屬於行政複議受理範圍的函〉的覆函》“政府特許經營協議等協議爭議不屬於《中華人民共和國行政複議法》第六條規定的行政複議受理範圍”的規定，部分裁判將具有合意性作為不屬於行政複議受理範圍的理由。可以確定所涉均是行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議產生的爭議。對此類行政協議，最高院的傾向性意見是一般不屬於行政複議的受案範圍。
03
筆者觀點
參照《最高院關於審理行政協議案件若干問題的規定》，行政協議爭議可分為兩類：第一類是行政機關行使行政優益權，單方變更、解除行政協議產生的爭議；第二類是純粹的與一般民事合同無異的履約行為，即行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議產生的爭議。
筆者認為，行政協議爭議是否可以提起行政複議不能一概而論，應當根據行政協議爭議的類型具體分析。對第一類行政協議爭議，可以提起行政複議申請；對第二類行政協議爭議，不得提起行政複議申請。
一、第一類行政協議糾紛符合《行政複議法》第二條和第六條的規定，屬於行政複議的受案範圍。
《行政複議法》第二條規定“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政複議申請，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，適用本法。”另雖然《行政複議法》沒有明確行政協議爭議屬於行政複議的受案範圍，但第六條關於行政複議範圍的兜底條款明確對“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的“均可以提起行政複議申請。由此可以確認提起行政複議的糾紛應滿足兩個條件：1、是行政機關作出的具體行政行為；2、行政相對人認為侵犯了其合法權益。第一類行政協議爭議顯然符合以上兩個特徵，屬於行政複議的受案範圍。
二、法無授權則行政複議不得對民事行為進行審查，第二類行政協議糾紛不屬於行政複議的受案範圍。
行政複議和行政訴訟的審查對象是行政機關具體行政行為的合法性和合理性。換言之，除非法律另有規定，一般而言，民事行為的審查均不屬於行政複議和行政訴訟的受案範圍。2014年《行政訴訟法》將行政協議糾紛列入行政訴訟的受案範圍，而《行政複議法》並未同步修訂。所以行政協議爭議屬於行政訴訟的受案範圍，但行政協議爭議並不當然屬於行政複議的受案範圍。
如前所述，第二類行政協議爭議實質上屬於平等主體之間的民事糾紛而不涉及行政行為，人民法院審理此類案件也多參照適用民事法律規範。對於這類案件，當然不屬於行政複議的受案範圍。
04
結 語
最高院認定不屬於行政複議受案範圍的均是第二類行政協議糾紛，與筆者的觀點並不矛盾。然而，對於第一類行政協議糾紛是否屬於行政複議受案範圍的問題並未給出明確的答案。終結本文爭論還需參照行政訴訟的處理模式，以立法方式一勞永逸地解決。
今年《行政複議法》面臨大修，筆者最期待的亮點是“擴大行政複議受案範圍”和“明確行政複議程序事項”。最高院近日發文推進民事訴訟程序繁簡分流改革試點，為更好地發揮調解機制的作用、減輕法院負擔，著重提到了司法確認程序。這對於分流行政訴訟案件、提升行政複議的作用同樣是一個積極的信號！或許新的《行政複議法》會大幅推進行政複議程序的司法化，讓行政複議制度在更大範圍內發揮更大的作用。讓我們拭目以待！
