實現多元化產業化走穩地勘企業發展道路——陝西省國有地勘單位改革發展跟蹤調研報告

調研組成員：朱義林 王志剛 查方勇 張寬裕 姜建超

為跟蹤瞭解陝西省國有地勘單位改革發展情況，2016年3月21—26日，國土資源部地質勘查司和中國國土資源經濟研究院組成調研組，赴陝西開展專題調研，陝西省國土資源廳派員全程參加了調研。期間，調研組先後走訪調研了陝西省地質調查中心、陝西地礦物化探隊、商洛市西北有色七一三總隊有限公司、陝西省一三九煤田地質水文隊地質有限公司、中陝核工業集團二一四大隊有限公司等基層地勘單位，與陝西地礦集團有限公司、西北有色地質礦業集團有限公司、中陝核工業集團公司、陝西省煤田地質有限公司和陝西省地質調查院等單位進行了座談。調研組通過召開座談會、實地調研等形式，深人瞭解陝西省國有地勘單位的改革發展情況，現將情況報告如下。

01 陝西省國有地勘單位經濟發展現狀

陝西省屬地化管理的省屬國有地勘單位共有五家，2015年陝西省屬地化國有地勘單位轉企改革基本完成，並確定了全省地勘企業和地勘公益類單位的基本格局。目前陝西地礦集團有限公司、西北有色地質礦業集團有限公司、中陝核工業集團公司、陝西省煤田地質有限公司等四家地勘企業集團共有職工37059人（包括離退休職工），公益性陝西省地質調查院現有職工375人。

四家地勘企業集團均為二級企業法人治理結構，資產、人員、下屬企業和資質均有一定的差異。從調研統計數據來看，職工人數最多的地礦總公司，其總資產和人均資產較其他三個集團公司呈較低水平（表1)。

表1 陝西省地勘企業集團人員、資產和資質情況表

注：有色總公司的統計數據不包括陝西黃金集團的數據。

近幾年，四家集團公司克服了轉制過程中的種種困難，克服了礦業經濟下行、地勘投人快速下滑的巨大壓力，實現了各集團經濟的平穩發展（表2)。

表2 陝西省地勘企業集團經營狀況表

注：①有色總公司的統計數據不包括陝西黃金集團的數據。②煤田總公司的增長率計算未包括2014年和2015年各2億元的探礦權收人。

四家地勘企業集團仍然延續了多年來發展的產業格局：地質勘查及相關產業、礦業開發業、工程施工業和其他產業等。

從調研統計來看：三年來，四家企業總收人均實現了增長，其中中陝核工業集團公司有較快的增長。陝西地礦集團有限公司的利潤有大幅增長，而同期西北有色地質礦業集團有限公司的利潤有28.6%的降幅。

從產業結構分析，各地勘企業集團的產業發展出現的是結構性變化和方向性的轉型。對比分析西北有色地質礦業集團有限公司2015年和2104年經濟數據：地質勘查、工程施工和多種經營三大板塊受產業經濟形勢影響較大，經營收人分別同比下降了35%、31%和15%。礦業開發經營收人雖然增長了25%，但受剛性成本、礦產品價格等因素影響，利潤同比下降了14%,地質勘查產業利潤同比下降幅度高達70%。工程施工和多種經營兩板塊通過調整產業結構和穩步經營，利潤分別實現扭虧為盈和成倍增長。陝西地礦集閉有限公司積極進人礦業產業，近年來投入已超過3億元。目前，漢陰長溝金礦、滝關金礦等礦山已陸續準備開始生產。陝西省煤田地質集團有限公司在2015年地勘項目銳減、煤炭地勘市場極度萎縮的情況下，進入新型能源產業領域，先後開展了煤層氣專項勘查、頁岩氣勘探、地熱能綜合開發和地質災害治理等項目。中陝核工業集團公司在2015年地質勘查總產值同比下降了87%的情況下，.利用專業優勢開始涉足核動力與核技術利用產業。穩定發展了有一定基礎的醫療服務和生物科技產業，完成了集團總產值的20%。進人貿易和金融服務產業，使得2015年集團增收6.12億元，企業多元化發展的優勢開始顯現。

02 陝西省國有地勘單位轉企改革情況

1.省屬國有地勘單位轉企改制

2008年12月，以陝西省政府辦公廳下發的《關於印發我省地勘單位改革有關文件的通知》（陝政辦發〔2008〕128號）為標誌，陝西省地勘單位轉企工作全面啟動。

2009年經省政府批准，四家局級屬地化地勘單位先後整體改製為企業。2009—2012年為過渡階段，實施局和總公司事企共存、分體運行體制。2012年省政府決定將各局的人員、機構並人各集團公司，省政府任命了各集團公司的董事會、監事會成員，完善了公司法人治理結構。

2014年6月，陝西省機構編制委員會辦公室發文《關於撤銷西北有色地質勘查局及所屬10個地勘單位等事業建制的通知》（陝編辦發〔2014〕12號）、《關於撤銷陝西備核工業地質局及所屬9個地勘單位等事業建制的通知》（陝編辦發〔2014〕13號）、《關於撤銷陝西省煤田地質局及所屬12個地勘單位等事業建制的通知》（陝編辦發〔2014〕14號）、《關於撤銷陝西省地礦局及所屬22個地勘單位等事業建制的通知》（陝編辦發〔2014〕15號），撤銷四個地勘局及所屬53個地勘單位事業建制，收回事業編制合計21392名。

目前，四家地勘企業集團已經基本完成了轉企改制工作，其隸屬管理關係有所不同，陝西地礦集團有限公司和中陝核工業集團公司現為隸屬陝西省國有資產監督管理委員會管理的一級企業；西北有色地質礦業集團有限公司是隸屬陝西有色金屬控股集團有限責任公司的權屬企業，為陝西省國有資產監督管理委員會所屬的二級企業；陝西省煤田地質有限公司是隸屬陝西能源集團有限公司管理的子公司，是陝西省國有資產監督管理委員會所屬的二級公司。

2.組建省級公益性地質調查隊伍

2010年8月，陝西省政府辦公廳印發《陝西省地質調查院主要職責內設機構和人員編制的規定》（陝政辦發〔2010〕92號），設立陝西省地質調查院為省政府直屬正廳級事業單位。隨後，陝西省煤田地質局煤炭地質測量技術中心、陝西省地質礦產勘查開發局地質調查院和陝西省地質環境監測總站整建制轉入，完成了陝西省地質調查院主體的組建工作。

2015年3月，陝西省機構編制委員會辦公室發文《關於省地調院及所屬事業單位分類意見的通知》（陝編辦函〔2015〕162號），確定陝西省地質調查院所屬4個事業單位（陝西省地質調查院、陝西省地質調查中心、陝西省地質資料信息中心和陝西省地質環境監測總站）為公益一類，事業編制850名。陝西省地質調查院主要承擔省內地質調查、地質環境調查和監測、淺層地熱能調查、地下水監測和城市地質調查等公益性工作，承擔省地勘基金項目管理工作。全院現有人員375人，其中專業技術人員295人。擁有各類資質15個，其中地勘甲級資質8個。

至此，陝西省作為全國唯一一個將省屬國有地勘單位整體轉企省份的改革工作基本完成，國有地勘企業和公益性地質調查單位的政策性定位已經得到明確。

03 改革發展中存在的主要困難和問題

1.地勘經濟普遍下滑，二級單位生存壓力大

在國家經濟運行進入新常態的時期，雖然四家企業集團公司實現了經濟發展的平穩增長，但各單位所面臨的區域性、結構性矛盾十分突出，基層地勘單位經濟發展情況差異很大，極少數的二級單位遭遇了前所未有的困難。此次調研的一三九煤田地質水文地質公司具有一定的特殊性，該單位地處渭南市，是陝西省煤田地質有限公司下屬單位，現有在職員工595人，主要從事水工環勘查、固體礦產勘查、非常規氣體勘查和煤炭礦山服務等相關產業，單位擁有各類甲級資質7個，乙、丙級資質5個。2014年一三九煤田地質水文地質公司經營收人1.22億元，2015年經營收人下降為4120萬元，下降了66%，2016年僅有2015年的續作項目，尚無承接新的地勘項目。由於煤炭勘查、礦山服務市場萎縮，煤業集團內部成立地質公司參與競爭，單位煤田地質技術服務功能主業單一，“三角債”嚴重（債權1.1億元、債務2120萬元）和流動資金髮生困難等因素的影響，2016年前三個月的在職職工工資762萬元依然未發放。此次調研的商洛市西北有色地質礦業集團有限公司七一三總隊、陝西省地質礦產勘查開發局物化探隊、中陝核工業集團公司二一四大隊和陝西省地質調查中心等地勘單位沒有再看到此類情況，雖然各單位2015年項目數、利潤等有所下降，但多元化發展的格局，幫助各單位實現了平穩發展。

2.地勘企業發展中需要政策解決的新老問題

本次調研各單位反映比較多的還是政策沒有執行到位的問題：一是各調研單位都提到了未退休事業身份人員的養老保險問題。按照《陝西省政府辦公廳關於印發我省地勘單位改革有關文件的通知》（陝政辦發〔2008〕128號）規定，2008年底以前參加工作的保留了原單位人員身份不變，退休時按照原身份享受相應的待遇。2015年《國務院關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號）規定，自2014年10月1日起對事業單位人員養老保險進行改革。由於取消了各單位的事業單位編制，各單位這些保留事業人員身份的“老人”由於已經沒有戶頭，無法納人機關事業單位保障體系，同時由於各單位相關人員也沒有納人企業養老保障體系，此類人員（涉及各單位的重要崗位）的養老保障已經成為目前困擾單位發展的主要問題；二是《陝西省政府辦公廳關於印發我省地勘單位改革有關文件的通知》（陝政辦發〔2008〕128號）提出“省國土資源部門商各地批准一宗土地專用於改革後地勘局職工的經適房建設”，由於各方面的原因，該政策始終無法落地實施；三是轉制後的地勘企業在陝西國土資源廳的支持下，承擔了陝西省地勘基金的項目，部分地勘單位反映地方稅務部門，要求地勘企業承擔的財政項目要繳納稅收，影響了地勘企業的積極性;四是轉企後四家企業集團及基層地勘企業基本還維持著改革前事業體制下基層地勘單位的隊伍規模、區位佈局、產業模式和人員結構，甚至是發展方式。在地勘經濟形勢下行壓力下，基層地勘企業隊伍依然龐大臃腫、專業技術雷同、產業結構相近、遺留問題依舊、同業惡性競爭等，生存發展困難重重。

地勘企業轉型升級需要完善市場的支撐

從體制上來看，陝西省的國有地勘單位已經完成了轉企，各項工作已經轉人企業運行方式，但方方面面的轉型還任重道遠。首先是地勘單位幹部職工思想觀念的轉企還尚需時日，特別是管理幹部的企業化思維模式需要逐步建立。其次是地勘行業的市場基礎性作用還有待加強，一些公益性基礎地質項目、地方政府的項目、大企業的項目等未遵循市場原則，直接設定了項目承擔單位的範圍，將有資質有能力的地勘企業排除在外，使地勘企業只能承擔二手任務。三是原為事業體制的地勘企業，無前期資本積累、無新礦權(如2007年後西北有色地質礦業集團有限公司沒再能取得新探礦權），主業盈利能力弱，可持續發展能力較弱。現鼓勵地勘單位“一窩蜂”地去進人環境地質、城市地質、農業地質和新能源新材料等大地質工作領域，但忽略了現實問題，如：市場發育不成熟、不規範，市場容量小且競爭激烈，涉及承擔市政、農業、城市、路橋、基礎等工程項目均需要相關資質，還無法滿足地勘企業可持續轉型發展的需要。四是相關政策還需要銜接和適應，如以往實施地勘會計制度轉為實行企業會計制度對地勘企業發展的影響；在部分地區原事業單位探礦權人免交的安全生產風險抵押金，企業單位必須繳納,也給國有地勘企業增加了資金壓力，等等。

公益性和商業性地勘單位需要協調發展

陝西省地勘單位改革已經初步完成，公益性的陝西省地質調查院已經基本建實，兩年來承擔了14項省內公益性地質調查項目，支撐了省地勘基金管理、地質災害排查預警、地下水監測、城市和農業地質調查等公益性工作。目前，陝西省地質調查院與省內地勘企業在承擔公益性地調項目方面尚有一定的交叉。陝西省地質調查院是一個新成立的單位，現在全部使用租賃的辦公地點，其技術裝備的更新、收人差距導致人才的流失等問題還需要得到相關部門的關注。

04 認識與建議

圍繞企業發展的結構性調整和轉型升級勢在必行

目前，隨著國家經濟社會發展進人新常態，對礦產品的需求開始發生結構性的轉變，新能源、新材料、新興戰略性礦產將異軍突起，涉及糧食安全的肥料礦產、涉及環境安全的清潔能源的需求依然會不斷加大。同時，地勘單位地質工作的結構和方向也面臨轉型和升級，地勘單位在保持地質找礦傳統優勢的同時，必須積極拓展生態環境地質保護監測治理、城市地質大型工程基礎服務、農業地質相關土地整理和土壤改良、地下水安全監測等新的地質工作領域。

新型的企業體制已經為陝西省地勘企業提供了極其廣闊的發展空間，企業決策者必須轉換事業單位的發展思路，樹立以企業生存發展為目標的經營理念，圍繞企業集團發展的總目標，對原有地勘單位的管理機構、工作區域、主要產業和人員結構等進行優化、整合和調整。對基層地勘企業不再沿襲以往事業體制的專業化分工，而是將基層單位作為獨立的經濟體，按照集團發展的要求進行產業化分工。

讓地勘企業真正成為市場的主體

陝西的地勘單位已經轉為國有企業，幹部職工思想觀念的轉變是最重要的，要徹底摒棄“帶事業帽子、走企業路子”的發展思路。按照市場機制，把資源優勢和技術優勢轉化為產業優勢、競爭優勢和發展優勢。要健全企業“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的產權制度，要增強市場競爭觀念，建立健全激勵約束機制，調動各方積極性，增強企業發展活力和動力，提高企業經濟發展水平。目前，陝西省地勘基金原則上只允許省內地勘企業申報，這是在地勘經濟下行的情況下充分發揮了省財政資金“穩定器”作用，保障地勘隊伍的穩定，支持了陝西省地勘企業的發展。在新形勢下,陝西省地勘企業的轉型升級必須提升到新高度統籌考慮。一是產業的發展不應只拘泥於地質工作的範疇，可以創造條件進人金融投資、商貿物流、房地產、“互聯網+”、產品製造和旅遊開發等高盈利產業和其他新業態。本次調研組瞭解到中陝核工業集團公司已經探索礦產品貿易流通、金融服務、生物科技等相關產業，並已經有了一定的發展基礎。二是企業的經營區域必須打開。目前，陝西省的地勘企業是全國唯一一個完成轉企改革的，陝西省地勘企業的發展不應偏安一隅，各集團公司的工作範圍必須定位在全國，並在條件允許和政府政策的支持下，加快走出去的步伐，積極參與“一帶一路”等國家發展戰略。

政府應為地勘企業的發展排憂解難

各級政府要積極營造有利於地勘企業發展的市場政策環境，支持陝西省國有地勘企業能夠有資格申請、競標和承擔國家財政出資的屬於政府採購的公益性地質調查項目以及其他省由省財政出資的地勘基金項目。理順地勘企業承擔國家地質調查項目的資金渠道、財務管理方式。地勘企業要商請省財政等相關部門從政策上解決國有地勘企業承擔財政投資項目上繳利稅的問題，允許地勘企業探索地勘會計核算制度與企業會計核算制度有效銜接融合的途徑，保障地勘工作的持續順利開展。

省政府要對陝西省地質調查院的公益性職能進行準確的定位和定向，支持公益性質的陝西省地質調查院和國有地勘企業的分工和協調發展，如陝西地礦集團有限公司新成立的陝西省突發地質災害應急排查突擊總隊與陝西省地質調查院的環境監測總站在陝西省國土資源廳的統一協調下，在公益性職能方面相互補充、聯動配合。促進建立公益性地質資料和成果信息共享平臺，使之共同為政府和社會提供有力的支撐和服務。

地勘企業要協調請求政府相關部門按照國家政策和省政府128號文，積極合理地解決陝西省地勘單位事業身份人員的養老保險等政策的落實問題，為地勘企業發展解決後顧之憂。

文章選自《2016年度我國地質勘查單位行業發展報告》，方敏 徐靜 等著，地質出版社出版