既然政府應承擔社會責任，那麼履行社會責任是否一定要政府親力親為呢？維護國家安全、社會公正、提供公共品、扶貧等都是政府應承擔的社會責任，責無旁貸；政府履行社會責任不必事必躬親，也可以委託給企業或社會組織操辦；政府選擇委託社會組織的可取辦法並不是招標，而是讓受益人直接選擇。
馬朝鈞
經濟學鼻祖亞當·斯密有句名言：政府的角色是“守夜人”，職責是保護國家安全與維護社會公正。上世紀70年代，美國經濟學家弗裡德曼出版了《自由選擇》一書，說在現代市場經濟下政府不僅要當好“守夜人”，而且還應成為“僕人”，其主要職責有四項：保護國家安全、維護社會公正、提供公共品以及照顧窮人。
政府為何要承擔這四項職責？弗裡德曼解釋，是因為市場在上述領域會失靈。不錯，市場的行為主體是企業，而企業作為一個經濟實體，確實無力擔當保護國家安全的重任；同時企業要以追求利潤為目標，由於存在自身利益，也不可能維護社會公正；再有，由於公共品消費不排他，存在收費困難；而扶貧又難以取得收益回報，所以企業往往不投資。
在筆者看來，以上四項職責歸納起來可分為兩大類：一類是“國家安全、社會公正、公共品”，此三項皆屬公共服務；另一類是照顧窮人。需要指出的是，無論公共服務還是照顧窮人，都是政府應承擔的“社會責任”。筆者寫這篇文章想要討論的是，既然政府應承擔社會責任，那麼履行社會責任是否一定要政府親力親為呢？
早期經濟學家的看法是，由於公共品領域市場會失靈，故公共品只能由政府生產。1848年，穆勒出版了《政治經濟學原理》，他以航道上的“燈塔”為例對此觀點專門作過論證。而科斯卻不贊成穆勒的觀點。科斯指出，若政府授權企業向過往船隻收費，企業也會建造燈塔而不必由政府建造。換句話說，科斯認為只要政府明確界定給企業收費權，公共品便可委託企業生產。
科斯的分析後來又受到薩繆爾森等經濟學家的質疑。不過質疑歸質疑，科斯卻給我們提供了一點重要啟示，那就是公共品的生產與提供可以分離。還是舉燈塔的例子。假若政府授權某企業建造燈塔，而政府向燈塔建造企業購買“服務”，然後再免費提供給過往船隻。顯然，在這裡政府只是“燈塔服務”的提供者而非生產者。可見，政府提供公共品並不等於自己要生產公共品。
扶貧其實也是如此。我看到法國電力公司（以下簡稱“法電”）的一份資料，該公司稱，法電承擔了社會責任。事情是這樣，法國偏遠地區有窮人用不上電，希望得到政府幫助，而政府將此事委託給了法電。之所以如此，是因為政府給窮人供電須架設專線，而法電有輸電網，只要政府給法電支付適當費用，法電當然樂意代勞。
是的，政府履行社會責任的確無需事必躬親。由此再想深一層，政府的社會責任不僅可由企業代理履行，也可由社會組織代理履行。社會組織與企業的區別，前者不追求盈利，後者以盈利為目標。這是說，社會組織也能履行社會責任。不過有一個困難，社會組織是非政府機構，若沒有相應的制度安排，社會組織的目標與政府的目標有可能會不一致。
舉例說吧，保護消費者權益事關社會公正，無疑是政府應承擔的責任。政府可直接出面為消費者維權，也可讓社會組織（如消費者權益協會）協助維權。需要研究的是，若讓社會組織協助維權，政府與社會組織之間的合作關係如何建立？或者通過一種怎樣的制度安排，才能確保社會組織為消費者提供優質高效的維權服務？
筆者所想到的，是在政府與社會組織間建立委託代理關係。社會責任是政府的責任，在政府與社會組織之間，政府是委託方，社會組織是代理方。而確立這種委託代理關係，關鍵是委託方要購買代理方的服務。事實上，政府購買誰的服務，就是將社會責任委託給誰。這裡的委託代理，說白了就是政府花錢託人辦事。
社會組織屬非盈利機構，代理政府履行社會責任，當然得由政府購買服務（支付成本）。於是就帶出了一個問題，社會組織並非一家，政府面對眾多社會組織應該購買誰的服務？過去流行的辦法是招標，讓社會組織展開競爭。引入競爭當然沒錯，但競爭的方式不只是招標。經驗說，有招標就會有人圍標。讀者想想，以往查處的腐敗工程是不是大多都與圍標有關？
時下人們有一種誤會，以為只要招標就可避免腐敗。其實不然，招標並不能杜絕腐敗。大量事實表明：招標若由政府官員評標，投標方會圍獵官員；由專家評標，專家就會遭到圍獵。從這個角度講，我們大可不必盲信招標。也許有人會問，政府不招標如何選擇代理人？筆者的回答，可以直接讓受益人去選擇，政府所要做的，就是按受益人的選擇買單。
這不是筆者的創見，而是弗裡德曼的觀點。為了資助窮人家孩子上學，當年弗裡德曼提出政府與其補貼學校，不如給窮人家孩子發“教育券”，讓家長為孩子自主擇校。如此一來，學校間形成競爭會提升教學質量。國內也有“補磚頭不如補人頭”的例子，之前有些地方政府補貼建經濟適用房，後來改發“代金券”讓貧困戶自己購房，此舉受到了社會各界的普遍讚許。
寫到這裡，讓筆者最後對本文作總結，有三個主要觀點：第一，維護國家安全、社會公正、提供公共品、扶貧等都是政府應承擔的社會責任，政府責無旁貸；第二，政府履行社會責任不必事必躬親，也可以委託給企業或社會組織具體操辦；第三，政府選擇委託社會組織的可取辦法並不是招標，而是讓受益人直接選擇。
［作者單位：中共中央黨校（國家行政學院）］
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