2020 年 3 月 13 日
克而瑞研究中心副總經理 | 楊科偉華泰港股地產首席分析師 | 董季舟
背景介紹
國務院日前印發《關於授權和委託用地審批權的決定》，提出要在嚴格保護耕地、節約集約用地的前提下，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權。該政策將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批准。同時開始實施試點，將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府批准。對土地管理法第44第2款規定的永久基本農田轉為建設用地審批事項，以及第46條第1款規定的永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的土地徵收審批事項，國務院委託部分試點省、自治區、直轄市人民政府批准。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。國務院將對試點省份進行動態調整。
克而瑞核心論點
01
土地管理制度改革細節
我國的土地管理法曾在 86 年、88 年、98 年、14 年和 19 年有五次修正；現行的土地管理法規定由國務院代表國家行使土地權力，包括土地使用權有償出讓。其中第 46 條規定徵收土地環節中的 永久基本農田、永久基本農田之外超過 35 公頃的耕地和其他超過 70 公頃的土地要由國務院批准， 這三個之外的土地徵收由省級政府批准。
這次改革主要有兩個方面。一方面，“國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項”，這一條對土地管理法沒有做擴大解釋，更多是落實土地管理法 44 條規定“對於土地總體利用規劃，可以由國務院授權各個地方做批准”；另一方面，“試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託省級人民政府批准”，這一條對土地管理法的規定有擴大的解釋，而且比較重要。
特別針對第二方面，政府試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項，這包括兩個問題：一個是永久基本農田轉化為建設用地，另一個是關於土地的徵收，比如說這塊土地原來是這個村子的，或者是這個鎮上的，要把它徵用，這是土地徵收的審批事項；這次也委託給了部分省級人民政府。這就是對土地管理法這個法律規定的擴大解釋。
02
給中心城市帶來中長期積極影響
這次改革的第二方面，也就是給予省級人民政府的試點影響更大，含金量也更高，尤其會給新型城鎮化建設過程中產生的城市群、都市圈的中心城市帶來更多利好，為這些城市的發展帶來更大的城市發展邊界、也為擴大城市發展邊界提供了法律制度的保障。
過去幾年，國土資源部為了嚴控各個城市新增建設用地的規模，配合住建部修訂了相關規定，給很多城市劃定了城市發展邊界，要求絕大多數的大型城市逐步減少新增建設用地。這就導致了很多大城市、核心城市土地供應緊缺，主要靠挖掘存量市場（比如城市舊改和城市更新項目），進而引發土地價格一路上行，地王層出不窮；目前土地成交價格處於歷史高位。
所以這次改革，中長期可以極大緩解這些大城市發展空間用地指標的制約，讓中心城市獲得更多建設用地。省級政府可以將中心城市需要保護的農田指標置換到人口流出的小城市，這個就類似於之前業內討論的“地票”制度，土地跟著人走，緩解人口流入城市的用地壓力，解決人口流入和土地指標不平衡的狀況，有利於新城的建設。
03
土地審批的一個重要前提是以土地利用規劃為依據。目前這種授權更多是在流程上，土地管理法特別強調了整個土地利用規劃和建設用地總量仍然由國務院批准。上級政府要編制自己的用地總體規劃，下級的用地規劃要根據上級的規劃來規劃，然後報到國務院做批准。
04
對房地產市場和土地市場的影響
短期影響：對房地產市場和土地市場不會形成大的實質性影響，因為在操作上尚有很多環節需要逐一落地。
中長期影響：中長期預期向好，各個城市在獲取土地的流程上將得到簡化，難度降低。這個跟“穩地價，穩房價，穩預期”的思路一脈相承，增加土地供給，土地指標跟人走。
02
重點問答環節
Q1
這次改革選擇這幾個城市試點的原因？
A: 這 8 個城市都處在經濟發展比較好的區域，是產業和人口聚集地，通過讓這幾個地區經濟率先復甦，對於中國穩經濟增長更加有利。同時，這些地方用地需求更大，用地供需矛盾更加突出。如果有投資、招商引資項目進來，但沒有地給項目落地，就會錯失很多良機。
Q2
這次改革會對 2020 年土地市場帶來怎樣的影響？
A: 短期不會有很明顯的效果，至少在 2020 年不會有很多開發用地指標批出來，因為有很多流程需要走。比如上海和北京，在土地利用規劃裡還有很多永久基本農田的指標，怎麼將其轉化為建設用地還需要一些時間。但中長期來說，對於這些人口流入和產業聚集龍頭城市來說，這次的政策改革挖了一個井，可以支持這些城市土地的長期供應。
Q3
如何理解海南推出的現房預售政策？是否會推廣到其他地方？
海南推出現房政策的原因主要包括：
海南產業結構在調整，政府更多的政策著眼點是生態保護；同時過去一兩年海南房地產依賴度在下降，政府也想鞏固之前的成果；
更多想通過省一級政府的政策給下面的地市設限制，打一個預防針，不能因為經濟放緩就動房地產腦筋。
現房政策的影響：
現房銷售政策影響了開發商資金鍊，同時商品房供應週期會拉長；
對於高週轉的企業來說，他們對這樣的土地投資就沒有興趣了。短期來說，現房銷售是零星的案例， 拓展到其他區域不太現實。
Q4
目前的房地產政策總體態勢如何？
總體來說中央層面反覆強調房住不炒，銀保監會也強調不把房地產當作短期刺激經濟的手段。雖然個別銀行在一些不限購的城市將首套房首付比例降低到 20%，但這也並沒有突破之前的限貸政策。比如，首套房貸利率不低於七折，首套房首付比例不低於 20%。過去兩年市場很好，銀行執行層面執行標準提高了，但是中央政策其實並沒有變。
在地方層面，我們觀察到很多地方陸續推出刺激需求的政策，但是放鬆的路徑上還是有反覆。很多地方政府在土地出讓環節對企業制定了利好政策，需求端也陸續出臺了措施。但是個別城市剛剛出了放鬆就被約談，比如駐馬店；再比如海南省緊縮限購，由原來預售改為現售制度；寶雞出了 15 條規定，但當晚就下架。總體來說地方層面有收有放，符合“一城一策，因城施策”的基調； 中央包括住建部門更多是關注市場發展的動態，但沒有具體指導各個地方如何調整。對於地方政府的政策層面，目前更多是放鬆多於收緊。
排版|李玥瑤
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