2020 年 3 月 13 日
克而瑞研究中心副总经理 | 杨科伟华泰港股地产首席分析师 | 董季舟
背景介绍
国务院日前印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，提出要在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。该政策将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。同时开始实施试点，将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。对土地管理法第44第2款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第46条第1款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。国务院将对试点省份进行动态调整。
克而瑞核心论点
01
土地管理制度改革细节
我国的土地管理法曾在 86 年、88 年、98 年、14 年和 19 年有五次修正；现行的土地管理法规定由国务院代表国家行使土地权力，包括土地使用权有偿出让。其中第 46 条规定征收土地环节中的 永久基本农田、永久基本农田之外超过 35 公顷的耕地和其他超过 70 公顷的土地要由国务院批准， 这三个之外的土地征收由省级政府批准。
这次改革主要有两个方面。一方面，“国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项”，这一条对土地管理法没有做扩大解释，更多是落实土地管理法 44 条规定“对于土地总体利用规划，可以由国务院授权各个地方做批准”；另一方面，“试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托省级人民政府批准”，这一条对土地管理法的规定有扩大的解释，而且比较重要。
特别针对第二方面，政府试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项，这包括两个问题：一个是永久基本农田转化为建设用地，另一个是关于土地的征收，比如说这块土地原来是这个村子的，或者是这个镇上的，要把它征用，这是土地征收的审批事项；这次也委托给了部分省级人民政府。这就是对土地管理法这个法律规定的扩大解释。
02
给中心城市带来中长期积极影响
这次改革的第二方面，也就是给予省级人民政府的试点影响更大，含金量也更高，尤其会给新型城镇化建设过程中产生的城市群、都市圈的中心城市带来更多利好，为这些城市的发展带来更大的城市发展边界、也为扩大城市发展边界提供了法律制度的保障。
过去几年，国土资源部为了严控各个城市新增建设用地的规模，配合住建部修订了相关规定，给很多城市划定了城市发展边界，要求绝大多数的大型城市逐步减少新增建设用地。这就导致了很多大城市、核心城市土地供应紧缺，主要靠挖掘存量市场（比如城市旧改和城市更新项目），进而引发土地价格一路上行，地王层出不穷；目前土地成交价格处于历史高位。
所以这次改革，中长期可以极大缓解这些大城市发展空间用地指标的制约，让中心城市获得更多建设用地。省级政府可以将中心城市需要保护的农田指标置换到人口流出的小城市，这个就类似于之前业内讨论的“地票”制度，土地跟着人走，缓解人口流入城市的用地压力，解决人口流入和土地指标不平衡的状况，有利于新城的建设。
03
土地审批的一个重要前提是以土地利用规划为依据。目前这种授权更多是在流程上，土地管理法特别强调了整个土地利用规划和建设用地总量仍然由国务院批准。上级政府要编制自己的用地总体规划，下级的用地规划要根据上级的规划来规划，然后报到国务院做批准。
04
对房地产市场和土地市场的影响
短期影响：对房地产市场和土地市场不会形成大的实质性影响，因为在操作上尚有很多环节需要逐一落地。
中长期影响：中长期预期向好，各个城市在获取土地的流程上将得到简化，难度降低。这个跟“稳地价，稳房价，稳预期”的思路一脉相承，增加土地供给，土地指标跟人走。
02
重点问答环节
Q1
这次改革选择这几个城市试点的原因？
A: 这 8 个城市都处在经济发展比较好的区域，是产业和人口聚集地，通过让这几个地区经济率先复苏，对于中国稳经济增长更加有利。同时，这些地方用地需求更大，用地供需矛盾更加突出。如果有投资、招商引资项目进来，但没有地给项目落地，就会错失很多良机。
Q2
这次改革会对 2020 年土地市场带来怎样的影响？
A: 短期不会有很明显的效果，至少在 2020 年不会有很多开发用地指标批出来，因为有很多流程需要走。比如上海和北京，在土地利用规划里还有很多永久基本农田的指标，怎么将其转化为建设用地还需要一些时间。但中长期来说，对于这些人口流入和产业聚集龙头城市来说，这次的政策改革挖了一个井，可以支持这些城市土地的长期供应。
Q3
如何理解海南推出的现房预售政策？是否会推广到其他地方？
海南推出现房政策的原因主要包括：
海南产业结构在调整，政府更多的政策着眼点是生态保护；同时过去一两年海南房地产依赖度在下降，政府也想巩固之前的成果；
更多想通过省一级政府的政策给下面的地市设限制，打一个预防针，不能因为经济放缓就动房地产脑筋。
现房政策的影响：
现房销售政策影响了开发商资金链，同时商品房供应周期会拉长；
对于高周转的企业来说，他们对这样的土地投资就没有兴趣了。短期来说，现房销售是零星的案例， 拓展到其他区域不太现实。
Q4
目前的房地产政策总体态势如何？
总体来说中央层面反复强调房住不炒，银保监会也强调不把房地产当作短期刺激经济的手段。虽然个别银行在一些不限购的城市将首套房首付比例降低到 20%，但这也并没有突破之前的限贷政策。比如，首套房贷利率不低于七折，首套房首付比例不低于 20%。过去两年市场很好，银行执行层面执行标准提高了，但是中央政策其实并没有变。
在地方层面，我们观察到很多地方陆续推出刺激需求的政策，但是放松的路径上还是有反复。很多地方政府在土地出让环节对企业制定了利好政策，需求端也陆续出台了措施。但是个别城市刚刚出了放松就被约谈，比如驻马店；再比如海南省紧缩限购，由原来预售改为现售制度；宝鸡出了 15 条规定，但当晚就下架。总体来说地方层面有收有放，符合“一城一策，因城施策”的基调； 中央包括住建部门更多是关注市场发展的动态，但没有具体指导各个地方如何调整。对于地方政府的政策层面，目前更多是放松多于收紧。
排版|李玥瑶
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