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摘要：新中國成立以來的政法話語的流變，首先體現在其概念外延即“詞與物”關係的不斷變化。目前政法概念的所指基本集中在審判、檢察、公安、國家安全和監獄事務。政法話語的流變本質上體現的是話語−權力關係的重新確立和不斷塑造。黨領導建立了各級政法機關，確立了馬克思列寧主義的法律觀，形成了以階級、專政、國家安全、兩類矛盾、社會治理等關鍵詞在內的一整套政法話語體系。這套政法話語與憲法話語並無根本衝突，各自發揮功能，可以共同納入社會主義法治體系話語之內。
關鍵詞：政法；黨的領導；馬克思列寧主義法律觀；社會主義法治體系
作者：侯猛，中國人民大學法學院教授（北京 100872）。
本文載於《學術月刊》2020年第2期。
目 錄
一、政法“詞與物”的關係流變
二、政法話語−權力的初步確立
三、政法話語中的關鍵詞
四、政法話語與憲法話語
新中國政法話語的流變
政法話語是中國共產黨在長期領導政法工作的過程中，反覆使用和不斷改進的用語表達。政法工作中的很多用語，散見在黨的各種文件和領導人的講話中。2019年1月13日，中共中央印發的《中國共產黨政法工作條例》（以下簡稱《政法條例》）開始施行。這是第一次以規範性文件的形式總結和提煉政法工作的經驗，可以說是新中國成立70年以來政法話語的系統書寫。
本文主要是從話語角度分析新中國政法體制。所謂話語，實際上是權力運作和權力關係的外在表達。有如權力製造知識的道理一樣，權力也製造話語。這一套政法話語體系的意義，就在於它是“按照它的實際使用的歷史發展來決定”，而不是按照來源或理論建構出來的。也就是說，要深描新中國成立以來政法話語的流變，必須細緻分析其背後的黨和國家權力的關係變遷過程。與此同時，政法話語一旦確立定型，又具有意識形態的功能，能動作用於權力體制本身，實際影響並塑造政法工作。
一、政法“詞與物”的關係流變
與新中國成立初期相比，今天政法概念的外延已經發生了很大變化。在70年的歷程中，政法一“詞”所指的“物”−政法事務所涵蓋的範圍，時而擴大，時而縮小。這是伴隨著其背後黨和國家權力的力量關係的變化而變化。所謂力量關係，是指從關係本身出發來研究權力，對權力的分析“應當首先讓它們在它們的複雜性中、它們的區別中、它們的特殊性中、它們的可逆性中得到評估：這樣就把它們當作相互交叉、相互反射，焦距集中……的力量關係”。
在數十年的力量關係中，黨的權力和國家權力不斷髮生變化。至少有四個標誌性事件，深刻影響了政法概念的外延變化：一是1949年中央人民政府委員會的成立；二是1954年全國人民代表大會制度的建立；三是1980年中央政法委員會的設立；四是2018年中央全面依法治國委員會的組建。
新中國成立初期的政法工作範圍十分廣泛。除了公安、檢察、法院、司法行政以外，也包括民政、立法、民族和監察事務。1949年9月27日通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條規定，政務院設政治法律委員會。而將“政治法律”簡稱“政法”，首次出現在董必武就中央人民政府委員會組織法的起草工作向政協全體會議所做的報告中。他說：“關於聯繫與指導性的委員會，如政法、財經、文教等委員會是否列一級的問題……”在這裡，政法與財經（財政經濟）、文教（文化教育）並列，均是一類政府事務的歸口管理簡稱。即政治法律委員會指導內務部、公安部、司法部、法制委員會和民族事務委員會的工作。1949年10月21日，政務院政法委員會第一次會議召開時，“主持會議的董必武說明政法委員會的任務是負責指導內務部、公安部、司法部、法制委員會、民族事務委員會的工作，並受毛澤東主席和周恩來總理的委託，指導與聯繫最高人民法院、最高人民檢察署和人民監察委員會”。在這一時期，黨內政法口的組織建制也基本完成。1950年1月9日，中共政務院總黨組幹事會全體會議召開。會上，周恩來宣佈董必武為政法委員會分黨組書記，彭真……為幹事。政法委員會分黨組（簡稱政法分黨組）正式成立。在此前後，各政法機關分別成立了黨的小組或聯合黨組，統一接受政法分黨組的領導，由政法分黨組來協調各政法機關的工作。
不過隨著時間的推移，民政、立法、民族和監察事務逐漸從政法工作中剝離出去。首先是民族和監察事務。1953年1月4日，政務院政法分黨組幹事會第二十三次會議，彭真發言指出：民族事務委員會的工作以後不再由政法分黨組主管。2月21日，政務院政法委員會第二十九次委務會議，彭真提出：監委及民委會今後歸政務院直接領導，但民委會在組織系統上仍隸屬於政法委。這樣，到了1953年，政法口除了政法委員會以外，主要有七個單位。彭真在1953年4月19日的政法工作座談會上就談到：“政法委黨組對中央起助手作用，所聯繫的公安、內務、司法、法委、高院、高檢及政法幹校七個單位……”其中，政法幹校是中央政法幹部學校的簡稱，當時直接由政法分黨組聯繫。
1954年9月，全國人民代表大會制度建立，直接導致民政和立法不再成為政法工作的主要任務。民主建政即是要建立各級人民代表會議，屬於民政事務，由內務部具體牽頭負責。這在新中國成立初期十分重要，因為政法工作的主要任務除了鎮壓反革命以外，還要進行國家政權建設。董必武在1951年9月就指出，目前政法工作“應以加強民主建政和訓練司法幹部為工作的重點。加強民主建政工作，縣級仍然是重點所在……我們要把各界人民代表會議代行人民代表大會職權的制度，在各級逐漸建立起來，首先在縣建立起來”。而在民主建政工作基本完成以後，民政事務也就不再成為政法工作中的主要事務。以至到了1960年11月，中央決定“內務部改歸國務院直轄。內務部、民族事務委員會和國務院各直屬局，由習仲勳同志統一管理，成為內務口，對中央負責”。
立法也曾被認為是政法工作的主要任務之一。董必武在作關於《一九五四年政法工作的主要任務》的說明時，就解釋：“為什麼把立法問題擺在前面？因為目前立法工作特別是保衛經濟建設的立法工作，相應落後於客觀需要，今後如果要按法制辦事，就必須著重搞立法工作……問題的解決不能單靠法制委員會，即使把政委各部門都加進去也不行……搞這件工作非與各有關業務部門合作不可……希望各部門協助我們完成這些立法工作。”但1954年9月，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會成立。依照1954年憲法規定，全國人大行使國家立法權，全國人大常委會行使制定法令的職權。政務院法制委員會的建制撤銷，其承擔的立法事務主要轉移至全國人大常委會負責。
全國人大代表大會制度建立的同時，政務院政法委員會的建制也被撤銷。雖然“國務院內設第一辦公室，它是管理政法工作的專門機構，協助總理接洽及管理內務、公安、司法、監察等部工作”，但政法委員會建制撤銷了，政法分黨組也沒有存在的可能。1954年10月26日，政法委員會黨組幹事會向所屬各部委黨組發出通知：自10月25日起政法分黨組宣告結束，停止工作。今後內務部、公安部、司法部的工作直接向羅瑞卿請示報告，最高人民法院、最高人民檢察院的工作，直接向全國人民代表大會常務委員會請示報告。
1980年1月，中共中央政法委員會成立，作為黨中央管理政法工作的職能部門。其前身可以追溯到1958年6月8日中央設立的中央政法小組。其中指出：“小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向他們直接作報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處……大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。”而2019年的《政法條例》對政法委員會有了更明確細緻的規定：黨委政法委員會是黨委領導和管理政法工作的職能部門，是實現黨對政法工作領導的重要組織形式。而且，地方黨委政法委書記一般都由黨委常委擔任；由中央政法委員會牽頭召開的全國政法工作會議的規格，提升至中央政法工作會議層級；《政法條例》第四章專章規定了黨委政法委員會的領導。這些都表明了黨委政法委員會的重要性。
2018年，中央全面依法治國委員會組建。《深化黨和國家機構改革方案》中規定，中央全面依法治國委員會是黨中央決策議事協調機構之一，其職責是統籌協調全面依法治國工作。這其中涵蓋了中央政法委員會的部分職責。中央全面依法治國委員會辦公室主任也由中央政法委員會書記擔任。《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》中還提出：“加強和優化黨對深化改革、依法治國、經濟、農業農村、紀檢監察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統戰、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計等工作的領導”。這裡又對“依法治國”“國家安全”和“政法”三類工作進行了分別列舉。這些表述其實也是說明，“政法”納入到“依法治國”體系之中，但“依法治國”的重要性更大，涵蓋範圍也更廣。
簡言之，新中國成立以來政法概念所指的事務始終未變的就是審判、檢察、公安、國家安全和監獄。這也與《政法條例》第三條所規定的政法單位一一對應，即主要包括審判機關、檢察機關、公安機關、國家安全機關、司法行政機關。而民族、監察、立法、民政事務早先屬於政法事務，但後來逐漸剝離，因此不再被認為是“政法”範疇。
二、政法話語−權力的初步確立
政法話語的討論，不僅需要分析其所指向的事物（事務）的變化，更需要展現其背後的權力支配機制和過程。新中國政法話語能夠得以確立，正是建立在一系列鬥爭的基礎上的。沒有中國共產黨領導人民通過革命建立新中國，打碎舊的國家機器，建立起各級政法機關，也就不可能有新的政法話語的產生。
1949年1月21日，中央書記處通過《關於接管平津國民黨司法機關的建議》，告知北平天津兩市委、總前委、華北局，當人民解放城市時，須立即將國民黨司法機關全部接管，並建立新民主主義國家的司法機關，以執行鎮壓反革命活動與保護人民利益之任務。除了人民法院以外，其他各政法機關也是在黨的領導下建立起來的。甚至，黨領導政法工作可以追溯到更早時期。由此可以理解，雖然審判機關、檢察機關、公安機關、國家安全機關、司法行政機關屬於憲法上的國家機構，在法律上也有專門或相應規定，但憲法解決的只是它們的合法性問題。而歷史事實是，這五個機關都是在黨的領導下建立起來的。在這個意義上，它們不僅是法律機關，也是政治機關。
也因此，政法話語中的核心就是堅持黨的領導，而且是強調黨的絕對領導。例如，《政法條例》第一條規定“堅持和加強黨對政法工作的絕對領導”，第二章標題為“黨中央對政法工作的絕對領導”，第七條規定“黨中央對政法工作實施絕對領導”。黨對政法工作的絕對領導的表述是與黨對軍事工作的絕對領導的表述完全一致。這是因為政法工作與軍事工作不僅關係密切，而且同樣重要。周恩來在1949年10月30日接見第一次全國公安會議與會人員時說：“軍隊與保衛部門是政權的兩個支柱。你們是國家安危，繫於一半。國家安危你們擔負了一半的責任，軍隊是備而不用的，你們是天天要用的。”
正是由於公安機關與黨及保衛工作極其密切的聯繫，因此必須受黨委直接領導。1950年9月27日，毛澤東就指出：“保衛工作必須特別強調黨的領導作用，並在實際上受黨委直接領導，否則是危險的。”實際上，公安機關與軍隊的關係十分密切。公安部在中央人民政府成立之前，歸中央軍委建制和管理，公安部最初的主要人員也是從各野戰軍中抽調的。1949年7月6日，中央軍委決定在軍委設置公安部，並任命羅瑞卿為公安部部長。首先以中共中央華北局社會部的全體人員加上中共中央社會部的部分機構作為組建公安部的基礎。此外，包括公安機關在內的各政法機關還效仿軍隊設立了政治工作機構。1952年10月，第五次全國公安會議通過《關於建立公安部門政治工作的決議》，決定以《古田會議決議》為指導思想，在公安系統建立政治制度和政治工作機構。其主要任務應是加強公安部門的思想領導與政治領導，應是首長在這方面的有力助手和進行政治的、思想的工作機關，而不是什麼事務性質或技術性質的機關。它的主要的工作，應是管理幹部的工作、管理公安機關黨的工作、管理政治宣傳教育工作、大體上像軍隊政治機關一樣，起到政治保證作用。
除了建立各級政法機關以外，新的政法話語的確立，還必須將馬克思列寧主義法律觀作為政治上的意識形態。這是因為“任何一個階級如果不在掌握政權的同時對意識形態國家機器並在這套機器中行使其領導權的話，那麼它的政權就不會持久”。因此，在政治意識形態上有兩項基本工作要做。
一是廢除舊法統、舊法律文本和舊法律知識。1949年2月22日，中央向各中央局、分局、前委並轉政府黨組發出《中央關於廢除國民黨〈六法全書〉和確定解放區司法原則的指示》。提出：在無產階級領導的以工農聯盟為主體的人民民主專政的政權下，國民黨的《六法全書》應該廢除，人民的司法工作不能再以國民黨的《六法全書》作依據，而應該以人民的新的法律作依據，在人民的新的法律還沒有系統地發佈以前，則應該以共產黨的政策以及人民政府與人民解放軍已發佈的各種綱領、法律、命令、條例、決議作依據。二是對舊司法人員進行思想改造。1949年9月2日，《中央關於改革律師制度的指示》中提出：“所有舊律師願在人民民主國家繼續執行律師業務者，須一律重新進人民政府所辦之政法學校或司法訓練班或新法學研究機關受訓。”不僅舊律師，包括法學教授在內的舊司法工作人員都必須進行思想改造，“明白法律是在國家佔統治地位的階級，為了維持本階級的利益所創立的工具，也就是階級專政的工具”。隨後在1952年6月開始的司法改革運動，是在廢除舊法統的基礎上對舊司法工作人員更為徹底的思想改造，也是徹底改造和整頓舊司法機關。
在這樣的破舊立新的過程中，政法幹部的教育輪訓機制、社會主義法學高等教育制度、社會主義法學知識體系也逐漸建立起來，從而在實踐中貫徹了馬克思列寧主義法律觀。由此可以說，新中國成立初期，黨的領導和馬克思列寧主義法律觀逐步被貫徹在政法工作之中，這也意味著政法話語−權力的初步確立。
三、政法話語中的關鍵詞
在新中國成立以來的政法話語不斷變化的過程中，除了黨的領導、馬克思列寧主義法律觀以外，還有若干個核心關鍵詞。有些關鍵詞在名稱和內容上始終沒有變化；有些在名稱上沒有變化，但內容上有一定變化；有些則是雖然名稱上有變化，但實質內容並沒有變化。列舉幾例表述如下：
關鍵詞的名稱和內容始終未變的是“階級”一詞。法是有階級性的，這是馬克思列寧主義法律觀的根本特徵。這在馬克思恩格斯的《共產黨宣言》、恩格斯的《家庭、私有制和國家的起源》和列寧的《國家與革命》中都有專門論述。例如，《共產黨宣言》中就提出無產階級應該推翻資產階級的統治，批評資產階級“你們的觀念本身是資產階級的生產關係和所有制關係的產物，正像你們的法不過是被奉為法律的你們這個階級的意志一樣，而這種意志的內容是由你們這個階級的物質生活條件來決定的”。由此，我們的法律理論，也是建立在階級鬥爭和所有制關係的基礎上。新中國的國家學說或國家理論就是建立在上述論述基礎之上的。如周恩來所言：“新舊法律的根本區別在於，新法律是根據馬列主義的國家學說和對中國的階級關係、社會經濟關係等時機情況的分析制定的，而舊法律正好相反。”“ 法是為了適應經濟基礎的需要，反映在生產關係和分配關係上的上層建築，它是有階級性的。我們的法必須符合人民的利益，必須為不斷革命服務。”
“人民”一詞的名稱和內容也始終未變。人民法院、人民檢察院、人民司法，一般不可減省。《共同綱領》第十七條規定：“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度。”“人民司法基本觀點之一是群眾觀點，與群眾聯繫，為人民服務，保障社會秩序，維護人民的正當權益……如果這個問題不能解決，其他的問題解決了也不能稱作人民司法工作。” 因為“人民”的根本重要性，一切工作都要走群眾路線。所以，2019年制定的《政法條例》第六條第二款仍然規定：“堅持以人民為中心，專門工作和群眾路線相結合，維護人民群眾合法權益。”
關鍵詞的名稱不變，內容有一定變化的有“專政”一詞。馬克思最早提出了無產階級專政的概念，他指出：“階級鬥爭必然導致無產階級專政”。並且在《哥達綱領批判》中也說到：“在資本主義社會和共產主義社會之間，有一個從前者變為後者的革命轉變時期。同這個時期相適應的也有一個政治上的過渡時期，這個時期的國家只能是無產階級的革命專政。”列寧在《無產階級革命和叛徒考茨基》一文中指出：“專政是直接憑藉暴力而不受任何法律約束的政權。無產階級的革命專政是由無產階級對資產階級採用暴力手段來獲得和維持的政權，是不受任何法律約束的政權。”並且，他在《國家與革命》中說：“無產階級國家代替資產階級國家，非通過暴力革命不可。”
中國社會主義革命實踐對無產階級專政理論有所發展，最終提出以工農聯盟為基礎的人民民主專政。毛澤東說：“對敵人來說就是用專政的方法，就是說在必要的時期內，不讓他們參與政治活動，強迫他們服從人民政府的法律，強迫他們從事勞動並在勞動中改造他們成為新人。”董必武指出：“專政依靠什麼呢？就是軍隊、警察、法庭。這個思想，馬克思在巴黎公社時講過，列寧在《國家與革命》中也講過。”1953年4月27日，彭真在召集出席全國司法會議的各大區、省、市政法委幹部座談上講話指出：政法部門是國家機器的重要組成部分，事關“革命與反革命”和具體地處理各階級的關係。正是基於革命理論的指導和歷史經驗的總結，《政法條例》在規定政法單位的職能時，將專政職能放在了首位，即第三條規定“政法工作……是黨領導政法單位依法履行專政職能、管理職能、服務職能的重要方式和途徑”，並且在第六條中規定政法工作應當準確行使人民民主專政職能。
關鍵詞的名稱變化，但實質內容並未改變的是將“反革命”改為“危害國家安全”一詞。新中國成立初期，政法工作的一項十分重要的任務就是鎮壓反革命。1950年10月10日，中共中央發佈關於鎮壓反革命活動的指示。此前的7月27日，政務院和最高人民法院已經聯合發佈關於鎮壓反革命活動的指示，指示強調：“積極領導人民堅決地肅清一切公開的與暗藏的反革命分子，迅速地建立與鞏固革命秩序，以保障人民民主權利並順利地進行生產建設及各項必要的社會改革，成為各級人民政府當前重要任務之一。”周恩來在1950年8月18日還專門指出，公安、司法、民政三部門都擔負著保護人民、反對和鎮壓反革命的任務，只是在分工上各有重心而已。1951年2月20日，中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國懲治反革命條例》。但1999年《憲法》修改，刪去了“反革命”表述。《憲法》第二十八條由原來的“國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他反革命的活動”改為“國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動”。“反革命”正式從中國的官方表述中退場，標誌著中國共產黨對國家整體形勢認識上的重大變化。2015年7月1日，還制定通過了《中華人民共和國國家安全法》。2019年的《政法條例》則專門表述了“堅持總體國家安全觀，維護國家主權、安全、發展利益”。
最有中國特色的政法話語關鍵詞是“區分兩類矛盾”。經典的馬克思列寧主義法律觀，更為強調階級和專政、革命和反革命，也就是區分敵我。但中國共產黨在中國實踐經驗基礎上總結提煉出“嚴格區分和正確處理敵我矛盾和人民內部矛盾這兩類不同性質的矛盾”，形成正確處理人民內部矛盾的政策。自20世紀50年代後期開始，嚴格區分和正確處理兩類矛盾成為政法工作的基本原則。1957年4月21日，董必武在關於農村治安問題給中央的報告中指出：“從這些材料看……地方黨委和司法機關有對人民內部問題和敵我問題混淆不清的樣子……材料中有的地方黨委雖說要十分謹慎，我看他們都是用的肅反運動的方法。他們對待人民內部問題的態度我看是和中央現時的方針政策相牴觸的。”之後在1957年7月2日的第一屆全國人民代表大會第四次會議上，董必武再次強調正確區分兩類矛盾，做好審判工作。劉少奇在1962年3月評價政法工作時也指出：這四年的經驗教訓多得很，你們要好好總結，主要教訓是混淆兩類矛盾。混敵為我的也有，但主要是混我為敵。這後來體現在《中央政法小組關於一九五八年以來政法工作的總結報告》。劉少奇在隨後當年5月同中央政法小組起草該總結報告的成員的談話中也指出，公安機關、檢察院、法院三個機關對敵人是專政機關，對人民來說，要成為處理人民內部矛盾的機關。也就是說，人民民主專政並不能只強調專政的一面。專政只適用於敵我矛盾，對於人民內部矛盾就不能採取專政的辦法。
嚴格區分兩類矛盾和正確處理人民內部矛盾，可以說是數十年中國政法工作的經驗總結。因此，這一表述也出現在《政法條例》中，即政法工作應當“嚴格區分和正確處理敵我矛盾和人民內部矛盾這兩類不同性質的矛盾”的原則。
另一個具有中國特色的政法話語關鍵詞是“社會治安綜合治理”，後來演繹為“社會治理”一詞。1991年2月19日，中共中央、國務院發佈《關於加強社會治安綜合治理的決定》，明確提出社會治安問題需要進行綜合治理。中央社會治安綜合治理委員會由此設立。中央社會治安綜合治理委員會在經歷了短暫改名為中央社會管理綜合治理委員會，隨即又恢復原名稱之後，這一機構被撤銷。2018年3月，根據中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，為加強黨對政法工作和社會治安綜合治理等工作的統籌協調，加快社會治安防控體系建設，不再設立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室。有關職責交由中央政法委員會承擔。但“社會治安綜合治理”的事務仍然存在，“社會治安綜合治理”的名稱也基本保留，並且進一步擴展並提煉為“社會治理”的表述。這具體表述體現在黨的十九大報告中，《政法條例》也專門規定了政法工作應當“堅持走中國特色社會主義社會治理之路，推動形成共建共治共享的社會治理格局”，其中還指出“省、市、縣、鄉鎮（街道）社會治安綜合治理中心是整合社會治理資源、創新社會治理方式的重要工作平臺”。
新中國成立以來，不論哪一個政法話語關鍵詞，也不論政法話語關鍵詞的內容發生了怎樣的變化，這些關鍵詞始終存在共同的根本性的認知基礎−區分敵我。這就是毛澤東在《中國社會各階級的分析》中所指出的：“誰是我們的敵人？誰是我們的朋友？這個問題是革命的首要問題。”即使在當代，也是在區分敵我的前提下，才會去討論正確處理人民內部矛盾，才會形成以處理人民內部矛盾為主要內容的一整套政法話語。
四、政法話語與憲法話語
如前所述，政法話語是黨在領導政法工作過程中逐漸形成的。但在國家權力體系中，隨著憲法的制定和實施，也形成了一整套憲法話語。如何理解這兩套話語同時存在？由於話語是權力的表徵，兩套話語之所以能夠長期共存，正是說明了其背後有兩套獨立的但又密切聯繫的權力體制在運作。政法話語的背後是黨的權力體制，憲法話語的背後是國家權力體制。
國家權力體制是圍繞權力的合法性展開，以法律的形式劃定權力的界限。福柯解釋道：“從中世紀開始，法律理論的主要角色就是確定權力的合法性：統治權問題是處於核心的主要問題，整個法律理論圍繞著它組織起來。說西方社會中統治權問題是法律的核心問題，這就意味著法律話語和技術的主要功能是在權力內部分解統治事實，以便縮減或遮蔽統治的事實，而代之以另兩個東西：一方面，統治權的合法權利，另一方面，服從的法律義務。”這是一套圍繞統治權問題的哲學−法律話語，而所有的現代國家都需要建立權力的合法性。中華人民共和國在成立時，就制定了具有臨時憲法性質的《共同綱領》。而劉少奇在1952年10月訪問蘇聯時，斯大林也敦促中國製定憲法。他說：“如果你們不制訂憲法，不進行選舉，敵人可以用兩種說法向工農群眾進行宣傳，反對你們：一是說你們的政府不是人民選舉的；二是說你們國家沒有憲法。因政協不是人民經選舉產生的，人家就可以說你們的政權是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同綱領也不是人民選舉的代表大會通過的，而是由一黨提出，其他黨派同意的東西，人家也可以說你們國家沒有法律。你們應從敵人（中國的和外國的敵人）那裡拿掉這些武器，不給他們這些結構……我想你們可以在1954年搞選舉和憲法。我認為這樣做，對你們是有利的。”1954年9月，憲法制定通過，並且建立起人民代表大會制度，真正確立了國家權力的合法性來源。
黨的權力體制則早於國家權力體制而存在，這是歷史事實。國家權力體制是在黨的領導下，通過革命戰爭建立起來的。這如福柯所深刻揭示的那樣：“歷史−政治話語（與規定圍繞統治權問題的哲學−法律話語非常不同）把戰爭作為所有權力制度永久的基礎。”這個話語闡明，“正是戰爭主宰了國家的誕生：但不是理想的戰爭（如相信自然狀態的哲學家想象的那樣），而是真實的戰爭和實際的戰鬥；法律在遠征、征服和焚燬的城市中誕生；但它仍然在權力機制的內部咆哮，或至少構成制度、法律和秩序的秘密的發動機。”“這種話語完全在歷史的維度裡發展。”它是“在制度或法制的形式下喚醒過去被遺忘的實際鬥爭，或被遮蔽的勝利和失敗，法典中已凝固的鮮血”。這樣的歷史−政治話語就“凝固”在中國憲法的序言中：“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的。”2018年3月，憲法做出重大修改，進一步將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵”寫入了憲法總綱第一條國體條款。
憲法本來就是根本法，而將根本之根本即黨的領導寫入憲法條文，這在形式上體現出歷史−政治話語與哲學−法律話語之間的緊密聯繫。並且，也是實質上做到了政法話語與憲法話語的有機整合。這說明，哲學−法律話語的實踐不可能脫離歷史−政治話語而存在。必須在理解黨領導政法的話語歷史和話語實踐中，來理解中國的憲法話語。
在幾十年的歷程中，政法話語與憲法話語已經有很多重疊共識。例如，憲法對專政相關內容也有專門規定。憲法序言中不僅有“堅持人民民主專政”的表述，而且還指出：“在我國，剝削階級作為階級已經消滅，但是階級鬥爭還將在一定範圍內長期存在。中國人民對敵視和破壞我國社會主義制度的國內外的敵對勢力和敵對分子，必須進行鬥爭。”同時，憲法第一章總綱第一條第一款規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”這就與《政法條例》中專政職能的規定相呼應。如果再結合憲法第一條第二款的規定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”。這就可以進行整體性的理解：為了捍衛社會主義國家政權，必須在黨的領導下由政法機關履行專政職能。不僅專政、階級概念既存在於政法話語，也存在於憲法話語中，黨的領導、黨管幹部、隊伍、民主集中制、鎮壓、為人民服務、革命化、保衛祖國等概念，也出現在具體的憲法法律條文中。以民主集中制為例，它首先是列寧主義政黨的組織原則，進而成為中國共產黨的組織原則，然後才成為國家機構的基本原則。
可以說，政法話語中最凝固的概念，最終構成了憲法話語體系的組成部分。之所以稱之為政法話語中最凝固的概念，是因為這是政法話語中最能體現本質，在長期的革命和建設實踐中經受了檢驗的語詞。而這些語詞之所以也能夠進入憲法話語體系，說明它們與整個憲法話語的嚴謹性特質有某種程度的一致。憲法話語的嚴謹性，主要表現在其需要通過系統的憲法法律解釋技術來運轉。而且，所有的社會問題（社會事實）必須轉化為法律事實以後，才能依據憲法法律來判斷解決。
不過，政法話語中的大部分概念具有靈活性的特質。它們是在中國長期的政治實踐中產生的，可以說是本土話語。即使是馬克思列寧主義中的概念，由於經歷了中國革命實踐的檢驗，也具有很強的本土特質，或者說是經歷了中國化的過程。這些概念，除了已經提及的黨的領導、政法、幹部、黨組、政法口以外，還有政法條例中出現的政法單位、群眾路線、大局、總體國家安全觀、專項行動、貫徹、落實、統籌、協調、督促、政治督察、集體研究、個別醞釀，等等。相比之下，憲法話語雖然也有對中國經驗的總結，但在憲法條文中出現的很多概念，例如，公民、自由、權利，等等，其實還是舶來詞彙。而且，憲法話語與政法話語的功能差別較大，有時還不具有可通約性。憲法話語具有硬約束的外在特徵，憲法話語有明確的行為規範指引和責任後果承擔。而政法話語雖然有時措辭嚴厲，但其功能發揮往往靠的是軟約束，即更為強調貫徹路線、方針和政策，強調在思想政治和意識形態上保持一致。在話語實踐中，憲法話語強調憲法法律解釋技術，政法話語則強調工作方法、強調透過現象看本質。習近平總書記還特別批示學習毛澤東同志的《黨委會的工作方法》。工作方法共有12條，例如第十二條就是劃清兩種界限：“我們看問題一定不要忘記劃清這兩種界限：革命和反革命的界限，成績和缺點的界限。記著這兩條界限，事情就好辦，否則就會把問題的性質弄混淆了。”
實際上，多數政法話語是作為治理策略或治理技術，作為思想政治和意識形態上的說服力量而存在的。在很長的歷史時期，它是隱蔽的甚至是內外有別的，而實際作用卻是巨大的。孔飛力曾說：“自20世紀初以來，中國曾有過好多部成文憲法這樣的根本性大法。”“同成文憲法這樣的根本性大法相比較，未成文的根本性大法也許更為重要。”關於政府“恰當的”行事程序的一整套規則，“一旦它被公民的相當一部分所接受，以這種形式付諸實施的不成文憲法便可以擁有巨大的力量，並會一代一代地傳承下去。”以此為參照，將黨領導政法工作的這一整套體制機制，稱為中國的不成文憲法，或者更準確地稱為“看不見的憲法”，也不是沒有道理。但政法話語與憲法話語相比，其話語力量的實際影響力可能更大。這就是奧斯汀所講的以何言行事。不同話語的施效行為，其言後之果各有不同。在這個意義上，政法話語就是看不見的憲法話語，其與看得見的憲法話語之間會存在各種可能的張力。這或許得在話語實踐中，就事論事地去觀察、思考政法與憲法的關係，能否在社會主義法治體系內提出解決方案。
社會主義法治體系是《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出來的概念。中國特色社會主義法治體系包括“形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”。法治體系、黨內法規體系等，都是以前從未有過的新提法。特別是提出將黨內法規體系作為社會主義法治體系的重要組成部分。這是重大的理論突破，也說明憲法話語和政法話語能夠共存於社會主義法治體系話語中。這不同於現代西方法治的話語表述，體現出中國共產黨在法治話語上的文化領導權。這也意味著新中國政法話語的流變過程邁向了中國特色社會主義法治體系話語的新階段。
〔本文為國家社會科學基金項目（18BFX006）的階段性成果〕
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