國民政府成立後由於諸多主觀和客觀的原因，對孫中山《建國大綱》的踐行，雖有不少努力，但總體是不成功的，其根本原因在於國民黨和國民政府本身。
孫中山建國思想內容極為豐富，曾先後撰寫了《會議通則》（即《民權初步》）《實業計劃》和《孫文學說》三部著作，後來將它們合編為《建國方略》。為了能讓廣大黨員和民眾既簡便又迅速地瞭解和掌握孫中山的建國思想和方略，國民黨宣傳部門特製作《建國大綱表解》，通過黨史會文件、報紙、書籍進行宣傳。表解首先指出其根據是三民主義、五權憲法。規定國家未來的目標、辦法。在民族方面：對於國內弱小民族扶植之，對於國外侵略強權抵禦之，廢除不平等條約，恢復國家平等，國家獨立。在民權方面：行使選舉權； 行使罷免權；行使創制權；行使複決權。政府訓導人民之政治知識與能力。在民生方面：發展農業以足民食；發展織業以裕民衣；建築屋舍以樂民居；修治道路以利民行；政府與人民協力進行。按程序實行。在軍政時期注重掃除障礙，宣傳主義，一切制度悉隸軍政。在訓政時期突行調查戶口，測量土地，辦理警衛，修築道路，政府協助人民籌備自治。平均地權節制資本。徵收地價並可隨時收買，政府與地方協力發展大規模之工商業。在憲政時期，政府設立立法院司法院、行政院推行省治，民選省長，監督全省的自治，受中央指揮。設立考試院、監察院，試行五院之治。召開國民大會：每縣選舉一人組織，決定憲法，選舉政府。表解基本上勾勒了孫中山的建國藍圖，軍政、訓政、憲政三個時期的目標、任務、實現的方法、組織保證，為國民政府的指導綱領。五權憲法是孫中山借鑑古今中外治國理政經驗教訓、利弊得失而制定的政治方案，始終停留在理論探索階段，在他身前也並未完全實行過。關於民權，規定人民有選舉權、罷免權，以及創制權、複決權。而民生主義規定尤其明確，首次將人民的衣、食、住、行寫入大綱。自清朝推翻後，北洋歷屆政府的政綱中從未這樣明確規定過，因而給人以新政新氣象的印象，耳目為之－新。當然不可否認，國民黨代表了地主資本家等有產階級的利益，對於孫中山建國大綱的實行並不認真，貫徹推行並不徹底，這也是毋庸諱言的。
進行縣政建設 “鞏固民國基礎”
《實業計劃》是孫中山《建國大綱》的重要組成部分，是孫中山關於經濟建設的宏篇鉅製。是孫中山在長期革命生涯中考察世界各國經濟建設成功經驗、旨在發展國家經濟、振興中華的重要理論探索。書中不僅提出了一個由國家舉辦各項交通運輸和生產開發事業的宏大計劃，勾勒了中國前所未有的宏偉建設圖景，而且提出了希望通過歐美各國的支持合作，“使外國之資本主義以造成中國之社會主義，而調和此人類進化之兩種經濟能力，使之互相為用，以促進將來世界之文明也”。即用外國資本來發展中國經濟，實現民生主義。而在中國發展起來後，中國亦可支持其他國家，“互相為用”，共同發展，以促進將來世界的文明。如何實現《實業計劃》中設想的宏偉目標呢？孫中山認為關鍵是要有“鞏固的民國”，而“鞏固的民國”的基礎則是縣政，只要將縣治理好，建設好，民國的基礎就牢固，各項建設事業就能順利進行。
縣在中國歷史上是最為穩定的一級政區。在《建國大綱》中，孫中山明確規定未來中國實行以縣為自治單位，以此作為建立民主共和的政治基礎。視為“訓政”的重點和實現“憲政”的前提。“先以縣為自治之單位，於一縣之內努力於除舊佈新，從深植人民權力之基本，然後擴而充之，以及於省”。“《建國大綱》者，以掃除障礙為開始，以完成建設為指歸。”並規定自治縣的標準是“全縣人口調查清楚，全縣土地測量完成，全縣警衛辦理妥善，四境縱橫之道路修築成功，而其人民曾受四權使用之訓練”。後來在《地方自治開始實行法》中則將它概括為清戶口、立機關、定地價、修道路、墾荒地、設學校六事。既然孫中山如此重視縣政建設，所以，對建國必自縣始的觀點表示接受和贊同。朱執信說：“中國人民除了分到各縣的小區域以外，他的民權政治無由發生，中國人民除了分縣各自改良之外，也沒有進步的機會”。南京國民政府之所以贊同孫中山縣政建設的主張還有其更深的考慮，為了鞏固自己的政權，也有加強縣政建設的必要。南京國民政府自1927年成立後，主要統治基礎在城市。面對中共開展的農村土地革命、農村割據以及地方軍事實力派的對抗和日本帝國主義侵略等，希望通過縣政建設將自已的勢力深入到廣大農村，以鞏固自己的統治。由於國民政府的重視，1927一1937年間，縣政有了很大的改變。
南京國民政府成立後，遵循孫中山關於訓政時期將縣自治作為制定了有關地方自治法規和各項措施推行新政，調查土地、人口，核實地價，辦理警政，修築道路、開展公共衛生活動，開設醫院，預防疾病，開辦社會救助、各項慈善活動。為了推進訓政，國民政府還在全國各省進行實驗縣和模範縣試點，派遣中央官員和大學教授、法政專業大學生深入有關縣進行具體指導，總結經驗，以便在全國推廣。如梅思平、胡次威、陳伯心等均曾深入有關縣進行縣政指導。胡次威曾是內政部次長、大學教授、出任過蘭溪縣長，親自主持縣政試驗，後來寫成《民國縣制史》一書。當時江浙是全國推行訓政的重點地區，訓政成績斐然。全國一度出現江寧、蘭溪、無錫、常熟等多個模範縣和實驗縣。這些實驗縣政建設歸納起來就是“教民、養民、衛民三件事”。江寧實驗縣將縣政分為民政（自治行政、戶籍行政、衛生行政、保衛行政）、財政、教育、建設（公路、水利、農村金融、改良蠶種、造林、合作社）、地政五類。
為了確保訓政時期縣政建設能如實推行，對於縣長人選進行嚴格挑選，規定縣長必須是國民黨員擔任。甚至舉行中國史上從未有過的縣長選拔專門考試，其應考資格高於當時的文官高等考試。這種通過專門考試錄取的縣長具有優秀任用的資格。1935月9月，國民政府正式公佈《縣長考試條例》，規定縣長考試分省進行，每三年舉行－次。應試者需年滿30歲，並有相應的資格限制。不過，由於抗戰爆發，因軍事、政治需要，許多縣長不少改由省府委派和駐軍人員擔任。總之，在國民政府建立初期，全國縣政建設取得了一定的成績，尤其在戶政（人口普查、登記）、地政（土地清查、測量、戶地測量、登記、發照、地價核定）、衛生事業、社會救濟、教育（開設國民學校、民眾教育館、圖書館、師範、辦報、編史修志）、衛生（衛生院、衛生所、防疫所）、經濟建設（農業改良、農田水利、植樹造林、畜牧、病蟲害防治、墾荒）、工業（手工業、機械廠）、合作事業、農村金融（農業銀行的開辦、合作金庫、農倉）、貿易管理及商業（商場建立、集市組織、設交易公店、物價平估）、交通（公路修建、養護，水上航運、電話、電報開通）等方面較為顯著。雖然因地理條件和戰時經費等原因限制，各縣縣政（尤其是邊遠地區的縣）建設不平衡，但縣政建設的種種事業本身則是有目共睹的。浙江大學方新德教授曾對民國時期浙江縣政作過多年研究，他以教育為例，對這一時期浙江縣政評價說：“雖然限於種種原因，當時總體上是做的不如說的多，尤其浙江經受了八年戰火，更是心有餘而力不足；但辦好學校是需要一段歷史過程的，今天的浙江名校中，許多是在國民政府時期創辦。應該承認，當時教育工作是有－定歷史功績的。”民初社會動盪，百業凋敝，農村破產。所以縣政建設對提振農村社會活力有助推作用。但又毋庸諱言，這些縣政建設大多停留在表面，流於形式，甚至可以說是失敗的。
遵循《建國大綱》 振興國家經濟
在南京國民政府建立後的頭十年，國民政府在國家層面上，“其建國努力與成果於政治、軍事、經濟、社會、文教等各方面，其中成就最大的應屬經濟。”
根據孫中山《建國大綱》中設計的中國經濟建設蘭圖，國民政府在成立之初，即設立了農礦部、工商部、財政監理委員會、交通部。1928年又增設了建設委員會、鐵道部、國民政府預算委員會等機構，從組織機構上保證《建國大綱》各項目標的實現。為了實施孫中山《實業計劃》中的規劃內容，1928年國民政府又先後召開全國經濟會議、財政會議。1931年6月在行政院下設立了全國經濟委員會。在其後的十年中，各項經濟活動大體上均按照孫中山的實業計劃，逐步舉行。1928年2月實施海關新稅則，美國率先與中國達成關稅協議，德國、挪威、比利時、意大利、丹麥、葡萄牙、英國、法國緊隨其後，達成協議。日本也於1930年5月與中國簽訂關稅協議。至此，中國完全實現關稅自主，廢除了自1842年第一次鴉片戰爭以來，中國關稅由列強操控的局面。關稅收入的增加，促進和保護了本國工商業的發展。甲午以後，中國的鹽稅也成為外債的擔保品。國民政府釆取若干措施、最終收回了鹽稅的人事權和管理權。1931年廢除了自清朝鹹同年間始行的害國病民的厘金制度。將各種厘金與由厘金演變而來的各種名目稅收統統廢除。開徵新統稅。稅收的整頓，大大增加了政府的財政收入。1929年6月國民政府財稅收入為33000餘萬元，1937年6月增加到87000餘萬元。八年間，增加了2.63倍多。
財政稅收的增加，為經濟建設計劃的實施提供了可能。為了實現孫中山的《實業計劃》，振興中國工業，國民政府於1935年4月設立了資源委員會，負責調查研究並籌劃各種經濟建設和重大工程項目。同年12月，國民黨五屆－中全會還通過“確定國民經濟建設實施計劃大綱”並制定原則八項。如調整金融，統一貨幣，實行銀本位。孫中山是現代中國金融改革的倡導者。早在1913年2月，他在與《大阪每日新聞》社顧問澤村幸夫談話時就說：“中華民國第一應著手者，為幣制之改革”。在《實業計劃》中，他反覆強調“幣制必須改善並予統一”。1920年在廣州，孫中山又提出設立中央銀行，並任命宋子文負責其事。對於孫中山“幣制革命”和設立中央銀行的主張，國民政府竭力奉行，並對此給予高度重視。1928年11月，中央銀行在上海正式成立。此後又通過改組中國銀行、交通銀行，強制增加官股，將其納入國民政府金融管制之中。1933年在全國推行“廢兩改元”，實行單一貨幣，從而結束了自清末以來幣制紊亂的局面。1935年設立郵政儲金匯業總局，1936年又創辦中國農民銀行，設立中央信託局。“四行兩局”金融局面的形成，國民政府基本完成孫中山生前在《實業計劃》中主張的金融改革的目標。有評論說，國民政府成立後，始終以奉行孫中山《建國大綱》的遺教“為建國最高指導原則……國民黨統一中國後的十年間，一方面進行中央化政策，一方面致力國家建設。各項建設中以對財政金融制度最為重視。”有人認為這也是“八年抗戰成功最重要的因素”之一。
國民政府無法實現《建國大綱》
毋庸諱言，南京國民政府成立後最初十年踐行孫中山《建國大綱》中規劃的藍圖是中國現代化事業的一部分，在中國現代化歷程中佔有重要位置。縣政建設也罷，國家建設也罷，尤其關稅權的收回、幣制統一、金融改革、教育的推進，等等都是中國社會走向現代化所必須的，不可否定的。它的推進，表明了國民黨人中，追隨孫中山、繼承孫中山遺志，完成孫中山未竟事業的大有人在。他們對實現孫中山《建國大綱》所採取的措施不可謂不具體，體現出“殷殷求治”的心情，但是他們的這種努力，歷史證明，並不成功。
首先，南京國民政府是代表地主資產階級利益的政權。領導國民政府的中國國民黨不是一個在長期艱苦環境下磨鍊出來、受人民擁護的政黨。從1927年開始北伐起，國民黨能在很短時間內建立起全國政權，在很大程度上說是用招降納叛，對各種舊勢力進行妥協的基礎上建立起來的。領導高層缺少一支在今後建設中所必備的堅強領導幹部隊伍。在大革命後期和“清黨”活動中，能給國民黨帶來活力，具有獻身精神的人要麼當著異己被清除，要麼推到共產黨一邊。留在黨內的大多為缺乏改革建設意願的既得利益者，而原先信守中山精神的革命者也很快被舊勢力所同化，成為新貴，新入黨的人更多是衝著做官發財而來的。從表面上看，國民政府好像有計劃、有步驟、有目標去推進《建國大綱》，尤其是《實業計劃》，實際上早已喪失革命意志和革命理想。早期的國民政府實際上是一個依靠利益而非靠革命理想凝聚起來的鬆散的政治聯盟。這樣的政府當然不能擔負改造中國、推進中國現代化的重任，其失敗是必然的。
其次，孫中山是一位偉大的革命理想家。他在《建國大綱》中設計了中國經過軍政、訓政、憲政三個階段實現現代化的藍圖。規定經過三年“軍政”，六年“訓政”，再進到“憲政”。國民政府奉此為經典理論，去加以實行。然而社會轉型是一個相當長期的複雜過程。在西方往往是經歷了上百年，甚至數百年。這種“革命至上”“革命萬能”的做法低估了中國複雜的國情。事實證明，要在如此短的時間內實現憲政，根本不可能。何況當時的國民黨本身就無此能力和水平，內部派系林立、鉤心鬥角，矛盾很深。況且一切“制度悉隸軍政”，最高統治者蔣介石實際是一個軍事獨裁者，靠玩弄權術來操縱控制國民黨。結果一切“新政建設”在實際運作上只是流於形式，做做表面文章，說的比做的多，縣政建設率多如此，大型經濟建設中也存在以少報多、弄虛作假的問題。在國民黨統治的22年裡，中國的城鄉面貌基本如舊，社會基層仍然為封建宗法勢力和富紳所把持，農民的貧窮、愚昧和落後狀況並未有所改變。
再次，縣政建設、實業建設需要一個安定的社會環境，但國民政府建立後並不具備這個條件。自國共第一次合作破裂後，國民黨堅持“剿共”政策。對革命根據地進行大規模圍剿。中共獨立開展武裝革命鬥爭，反抗國民黨的反動統治。國民黨地方實力派實行地方割據，武力抗拒國民黨的兼併政策。日本久存吞滅中國之心，認為中國的統一和新政建設不利於日本的對華侵略，就在國民政府成立不久，公然出兵阻止國民革命軍北伐，一手製造了“濟南慘案”。1931年製造“九·一八”事變，武力侵佔中國東三省，次年劫持溥儀，製造偽滿洲國。同年在上海挑起“一·二八”事變。直至1937年7月，最終挑起全面侵華戰爭。在這種背景下，國民政府許多新政都是以軍事優先來考慮。縣政建設的一個重要目的是動員農村的人力、物力、財力來“剿共”，鄉鎮保甲制度的推行是防範和屠殺共產黨和人民。許多軍事工業建立和武器生產是用來消滅紅軍。根本不是用來改善民生，為民辦事，進行國家建設。
總之，國民政府成立後由於諸多主觀和客觀的原因，對孫中山《建國大綱》的踐行，雖有不少努力，但總體是不成功的，其根本原因在於國民黨和國民政府本身。
（謝俊美 作者系華東師範大學教授、博士生導師）
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