梁中傑 前瞻產業研究院

導讀：

2019年下半年，國家商務部、自然資源部聯合印發《關於推動邊境經濟合作區探索“小組團”滾動開發的通知》(下稱“通知”);通知指出，商務部、自然資源部支持沿邊省區選擇切實可行的邊境經濟合作區(下稱“邊合區”)“小組團”進行重點培育，並在建設用地、資金、開發運營等方面給予保障。那麼“小組團”是一種怎樣的模式?有哪些值得關注的重點?

（一）什麼是“小組團”?

“小組團”滾動開發是邊合區充分發揮沿邊區位優勢，依託資源、市場特點構建產業鏈，對產業進行較小規模的組團和單元佈局，制定精準招商計劃，引入龍頭企業，完善產業鏈配套，市場化運營，分片、分期進行滾動開發的模式。

單個“小組團”原則上控制在3平方公里以內，主導產業不超過3個;重點發展1平方公里以內、產業定位清晰、功能配套靈活、龍頭企業帶動性強的“小組團”。

仔細一看，“小組團”滾動開發模式與此前特色小鎮的一些要求不謀而合，特別是用地規模、核心發展要求等。對於邊合區來講，大範圍鋪開式開發會逐漸弱化，而“小而精”的小鎮型開發將逐步探索，可以預想，未來邊合區更多會以核心功能區作為前期重點，在核心功能區凸顯效益後帶動周邊圈層進一步發展。

（二）目前邊合區發展現狀如何?

邊合區是我國延邊開放城市發展邊境貿易和加工出口的區域。1992年國家成立了憑祥、東興、河口、畹町、瑞麗、伊寧、博樂、塔城、滿洲里、二連浩特、黑河、綏芬河、琿春和丹東等首批14個邊合區，此後分別在2011年、2013年、2015年先後批准了吉木乃、臨滄、合龍等3個邊合區。

從數量來看，如下圖所示，新疆與雲南的邊合區數量最多，皆為4個;從毗鄰國家來看，最多的為俄羅斯，其次為哈薩克斯坦。

邊合區的分佈與毗鄰國家情況

17個邊合區有著明顯的共性特點：一是大部分經開區以資源開發、產品邊貿、加工製造、倉儲轉運、邊境旅遊等功能為主;二是大部分經開區用地規模在3-15平方公里，每個邊合區平均6平方公里。

經過多年的發展，邊合區總體發展態勢向好，產業體系初步形成，各項配套基礎設施明顯改善，但也存在一些問題，如產業層次偏低，大部分邊合區以初級產品加工為主，缺乏深加工、高附加值的出口產業;產業效益不足，在產業規模、企業數量、產業帶動性方面不足以滿足未來“大開放、大通道、大物流”的需求。

（三）那麼，有哪些方面值得重點關注?

在通知中，探索“小組團”滾動開發，需編制邊合區“小組團”滾動開發實施方案，按通知要求，實施方案應包括五個專題研究，即產業規劃、國土空間專項規劃、投資可行性研究報告，以及項目投融資計劃、招商與運營計劃，各專題編制要點皆在通知中，在此不再贅述。筆者認為有以下三方面值得重點關注：

第一，產業角度——做好精準定位。

根據通知的要求，單個“小組團”主導產業不超過3個，而且在編制要點中強調“準確選擇主導產業和細分行業”，因此前期產業定位階段更需要對產業進行系統的評估與分析，如對技術、資源、人力、產業模式等要素進行綜合評估(如下圖)，篩選出適合當前發展的產業與未來3-5年培育發展的產業，描繪出邊合區產業發展的藍圖。

產業要素與需求評估示意圖

值得強調的是，由於經合區的特殊性質，除了本地產業研判外，更多要關注毗鄰國家/城市的產業情況，包括產業基礎、產業鏈環節、產品進出口、口岸政策等多方面的信息。

此外，產業規劃需與空間緊密結合，以實現組團層級與產業層級的對應，為後續招商運營、規劃設計做準備，如下圖：

組團層級與產業層次的關係對應

第二，招商層面——創新招商形式。

一方面根據產業層面的精準定位——主導產業與細分產業，篩選來自全國乃至毗鄰國家的目標企業，形成邊合區獨有的招商信息庫。一般來講，從無到有建立招商信息庫，其耗費時間與精力會更大，而且短時間內較為困難，因此可考慮與國內知名的服務機構建立合作關係，在細分產業方向、目標企業分佈、目標企業篩選等方面進行合作，以快速建立招商信息庫，便於後續招商推廣工作的推行。

細分產業在全國的分佈情況(以農產品加工)

另一方面，則是更有效對接對口幫扶的經開區，在科技資源、產業資源、機制創新等方面進行合作。

第三，運營角度——評估運營模式。

一方面，借鑑國內外先進地區的開發與運營經驗，結合當地實際評估現有模式，並推陳出新設計適合當地發展現狀的開發模式、運營管理模式以及盈利模式;另一方面則要重點關注前期的投資與回收平衡，因為“小組團”滾動開發模式是在通過“開發一片、成熟一片、收益一片”的滾動式開發進行的，所以核心區的開發收益特別重要，這也就需要更多的紮實數據來支撐，而這也為了此後向開發性和政策性金融機構進行融資做準備。

總體上來講，目前我國大範圍、同質化的邊貿政策會容易造成資源浪費和重複建設，而從“小組團”切入，則能更有效盤活邊境資源。當然，新模式的探索需要時間與實踐來驗證。