脫貧戶播種新希望。圖為廣西柳州市三江侗族自治縣良口鄉燕茶村燕子屯貧困戶挑著油茶樹苗到油茶地種植。新華社發
2020年是全面建成小康社會的決勝之年，也是脫貧攻堅決戰之年。突然暴發的新冠肺炎疫情給貧困人口脫貧帶來了衝擊，成為脫貧攻堅成果鞏固和進一步發力的約束和挑戰。因此，習近平總書記強調，要“以更大決心、更強力度推進脫貧攻堅，堅決克服新冠肺炎疫情影響，堅決奪取脫貧攻堅戰全面勝利”。經過全國上下艱苦努力，當前已初步呈現疫情防控形勢持續向好、生產生活秩序加快恢復的態勢，在今年餘下約9個月的時間裡，決勝脫貧攻堅戰仍大有可為。我們要進一步統籌接下來短長期脫貧攻堅工作的重心，短期以解決勞動力就業和農產品產銷為重點，集中力量幫助貧困人口渡過難關；長期則以提升服務水平和治理能力為方向，提升社會保障水平，增強貧困人口內生髮展能力。
脫貧攻堅成果與進展
自脫貧攻堅戰打響以來，黨中央國務院以解決“兩不愁三保障”突出問題為導向，以增強貧困人口內生髮展動力為目標，在精準識別、貧困戶勞動力供給、農業資本產出、人力資本提升、政策和項目可獲得性方面持續發力，取得了舉世矚目的脫貧成績。現階段我國脫貧攻堅目標任務接近完成，貧困人口從2012年年底的9899萬人減到2019年年底的551萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%。貧困人口的收入、就業結構和當地政府的財政支出結構均呈現出新特徵：一是勞務輸出扶貧成效顯著。多數貧困人口經過政府鼓勵、支持和培訓實現跨地區就業，自主脫貧能力穩步提高，同時對城鎮勞動力市場開放性也提出了更高要求。二是基本公共服務不斷完善。大規模農田水利、交通等基礎設施顯著改善，貧困地區基本生產條件、貧困戶農業生產規模和農林資源產品收益明顯提升。考慮到農業生產邊際產出遞減、貧困戶耕作種類較為單一，亟須補充和完善農業保險政策，以應對貧困戶面臨的農業生產風險增加的問題。三是貧困群眾“兩不愁”質量水平明顯提升，“三保障”突出問題總體解決。貧困地區基本生產生活條件明顯改善，群眾出行難、用電難、上學難、看病難、通信難等長期沒有解決的老大難問題普遍得到解決，義務教育、基本醫療、住房安全有了保障。從長期看，“三保障”工作需要地方保持持續的經濟發展和財政投入，一旦遭遇重大風險衝擊，貧困地區鞏固脫貧成果將面臨較大挑戰。四是各類扶貧投建項目基本完成。地方財政在基礎設施建設、易地搬遷、危房改造、土地整理、安全飲水和文化廣場等項目上的支出接近飽和。脫貧攻堅最後一年有必要對財政支出結構進行優化調整，確保財政支出對貧困戶各種來源收入的邊際貢獻均等化，提高資金使用效率和效益。
新冠肺炎疫情對脫貧攻堅的挑戰
脫貧攻堅戰不是輕輕鬆鬆一衝鋒就能打贏的。目前，全國還有52個貧困縣未摘帽、2707個貧困村未出列、建檔立卡貧困人口未全部脫貧，剩餘脫貧攻堅任務艱鉅。值此之際又遭遇新冠肺炎疫情的暴發，對部分貧困群眾發展的內生動力產生衝擊和威脅，未脫貧的群眾脫貧難度加大，已經脫貧的地區和人口，鞏固脫貧攻堅成果難度加大。新冠肺炎疫情發生以來，貧困地區和貧困人口面臨以下挑戰。
第一，勞務輸出扶貧渠道受阻，貧困戶面臨工資性收入下降和失業風險。據國務院扶貧辦統計，2019年全國有2729萬建檔立卡貧困勞動力在外務工，這些家庭約三分之二的收入來自外出務工，涉及三分之二左右建檔立卡貧困人口。疫情前期延遲企業開工、嚴控交通和人口流動等措施，對貧困人口務工機會及工資性收入造成較大沖擊，很有可能出現因疫致貧、因疫返貧。特別是農民工就業集中的中小服務業企業受疫情衝擊較大，在決戰決勝脫貧攻堅中應該予以重點關注。
第二，個體生產和產業扶貧滯緩。前期疫情防控中，一些農村地區封村封路、城鎮地區延遲企業復工等措施，阻礙了農資產品“運進來”和農產品“售出去”。一方面，春耕所需的種子、化肥、農業機械等農資產品的生產、供應和運輸滯緩，對農戶和部分產業扶貧項目開展生產活動造成阻礙，對產出帶來威脅。另一方面，部分飼養家禽和牲畜、種植蔬菜和經濟作物的貧困戶和產業扶貧項目，受疫情影響，養殖和售賣難以正常開展，遭受生產成本增加和經營收入下降的雙重影響。
第三，“三保障”工作可持續性壓力較大。主要體現在醫療和教育兩個方面。據統計，剩餘貧困人口近70%是因病、因殘致貧戶，這部分群體有更大的醫藥需求，疫情防控使農村本就相對匱乏的醫護資源捉襟見肘，加大了貧困戶及時被救治的難度。教育方面，很多學校採取“網課”形式開展教學，但對沒有智能手機、無線網絡的貧困家庭的孩子一時難以覆蓋，其受教育機會難以得到保障，部分貧困學生甚至由此產生心理健康問題。
第四，幫扶工作計劃受到干擾。從目前來看，一些貧困地區因疫情防控減少接觸的需要以及疫情防控分散政府精力，幫扶工作計劃和任務開展進度遲滯，接下來脫貧攻堅工作的強度和難度進一步加大，地方貧困治理能力、基層幹部組織動員能力面臨更大的壓力。
統籌短長期應對措施
綜合來看，新冠肺炎疫情對脫貧攻堅的影響是多方面的，低收入人群作為在風險面前最脆弱的群體，短期的衝擊很可能成為其陷入貧困或返貧的觸發點。因此，在這個關鍵時刻，我們需要集中力量保障貧困人口收入，並創新工作思路和方法，在困難中提升貧困戶內生髮展能力。
短期應對策略。一是分區分級穩妥有序安排復工。對疫情較重的地區，在重點搞好疫情防控的同時，對區域進行風險等級劃分，加強對低風險區帶貧企業的支持，優先安排一部分勞動力就近就業。對疫情較輕或沒有疫情的地區，可採取提供免費包車服務、提高交通補貼等手段激勵外出務工，並與勞務輸入地做好“點對點”對接與合作，鼓勵企業更多招用貧困地區特別是建檔立卡貧困家庭人員，幫助貧困勞動力盡快有序返崗。對無法外出的貧困戶實施“保轉並舉”的措施，開發並優先安排到鄉村衛生、消毒保潔和宣傳防控等臨時性崗位。二是全力落實春耕和農產品產銷對接。加大春耕補助，激勵貧困戶儘快開展農業生產性經營活動。重點保障種子、化肥、農藥、農機、柴油等農業生產物資的生產、運輸、銷售企業的復工對接工作。以村為單位，指導農戶分時段錯峰春耕播種。對農戶進行線上技術培訓，恢復長期在外務工貧困戶的農耕技能，快速從“工人”轉變成“農民”。積極開展消費扶貧行動，通過政府採購、電商引進、物流補貼、企業對接或企業與農戶對接平臺建設等方式拓寬銷售渠道，優先支持受疫情影響較大的產業扶貧項目和個人經營者，多措並舉解決農產品銷售難問題。三是財政支出重點轉向勞動力激勵。一方面，保就業、促生產。增加對貧困戶的種植、養殖補助和生態轉移支付，鼓勵貧困戶參與農業生產；增加社區公益崗位資金比例，保證公益崗位數量增加的同時提高個人工資標準；用好產業幫扶資金和扶貧小額信貸政策，加大對扶貧車間、產品扶貧項目的扶貧力度以快速恢復生產和提升帶貧能力。另一方面，強化社會兜底保障。對貧困群體提供醫護下鄉或專車護送等服務，對罹患新冠肺炎、集中或居家隔離的貧困群眾提供基本生活保障。四是保持脫貧攻堅政策穩定。對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，保持現有幫扶政策總體穩定，扶上馬送一程。過渡期內，嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管的要求，主要政策措施不能急剎車，駐村工作隊不能撤。加快建立防止返貧監測和幫扶機制，對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情等原因收入驟減或支出驟增戶加強監測，提前採取針對性幫扶措施。
長期應對策略。一是提高城市開放度。促進大城市與貧困地區的幫扶對接，按農民工與城鎮職工同工同酬原則擴大貧困人口就業就會。鼓勵城市企業下鄉，輔之以“負稅率”工資補助計劃，進一步拓寬貧困人口就業渠道，增加勞動參與率和勞動時間，增加工資收入。二是促進公共服務均等化。提升農村公共衛生條件。實施三甲醫院—鄉村衛生院聯合培養機制和“駐村醫生（下派）”計劃，加強對鄉村醫生隊伍的人才培養和引進，提升基層醫務人員的公共衛生防疫知識和防疫能力。確保農村生活垃圾、汙水集中治理和農村“廁所革命”全面竣工。建立農村人居環境評價體系和動態評估機制。提升農村教育質量和辦學條件。加大對貧困地區高學歷高素質教師的輸送和培養，提高教師薪酬待遇，改善教師晉升機制。財政資金進一步向貧困地區傾斜，實質性改善貧困地區的辦學環境和教學基礎設施。三是提高鄉村治理能力。加強脫貧攻堅幹部培訓，增強精準扶貧、精準脫貧能力。加大專項扶貧資金規模，加大對貧困地區資金使用的指導和監管，提高資金使用效率和效益。繼續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，重點探索建立有利於激發欠發達地區和農村低收入人口發展內生動力的體制機制和政策項目，實現永久脫貧。
（作者：鄭新業，系中國人民大學應用經濟學院院長、教授）
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