清代對於科舉制度的熱衷從一定程度上來講超過歷朝歷代，在修身、齊家、治國、平天下的儒家傳統思想的影響下，科舉考試成了培養王朝官員的主要渠道。然而，科舉的侷限性在於這些飽讀詩書的進士、舉人們，一旦到了工作崗位上便很快發現，其實四書五經並不能給他們帶來多少實踐上的幫助。顯然，這就是體制和實踐的一對基本矛盾，或者說是一種缺陷。

這種缺陷在眾多的州縣官身上體現得最為明顯，但清代在州縣官的任免制度上同樣也有這樣那樣的不足，主要可以分為幾個方面。

選官制度導致州縣官人選素質的低劣

以八股文取士的科舉制度和出賣官職的捐納制度，使得有資格應選州縣官者缺乏擔任這種職務的必備素質。

其一，大多數州縣官人選缺乏行政知識與能力。科舉出身者任職前因“困於記誦之學，而溺於科舉之文”，任職後只能“低首而聽於幕友吏胥”，即使是有一些聰明才傑之人，也需要經過多年的歷練，才能勝任本職崗位。而當他們剛能勝任工作的時候，大多數已經升任他職或是被更調到其他崗位。

其二，道德品質普遍不高。捐納和保舉制度的實行，在很大程度上使得州縣官的任用、選撥陷入了一種優汰劣勝的機制，導致了只有無恥之徒才能夠得到任用和升遷。

原因很簡單：首先，很多人都是通過捐納入仕，做官的目的就是撈錢。道光帝曾明確說過，捐班州縣官是一群“將本求利”之人；其次，不管是正途還是異途出身的州縣官，非經過督撫的保舉才能升任，要想升遷就必須得到上司的賞識、歡心。而在這方面，只有那些不顧廉恥巴結諂媚、不惜通過虐民來聚斂的人才有優勢。

其三，由於捐納、保舉制度的運作沒有規範化可尋，所以只有那些狡猾的人才最容易鑽營成功。而這些人一旦得志，便會上下其手，把持多方，小民遭其凌辱。

朝廷沒有選材與防弊兼顧的兩全之法

州縣官的任命首先需要通過吏部的銓選，而銓選制度是要論資排輩的，這很不利於選撥能吏。有人指出，州縣官任職過於看重資格是當時制度的重要缺陷。清代官員銓選最初僅實行於初次任職的官員，後來則“兼行於升補”。

原本銓選是有吏部的文選司負責的，後來為了防止其中存有弊端，改為吏部堂官監督，最終又進一步增加了都察院科道的“監掣”。應該說，吏部銓選經過幾次變化，形成了一種周密而成熟的制度，可以杜絕一些參選官員作弊，也可以防止因吏部官員的好惡而有所不公。

但是，從選拔人才的角度看，吏部的銓選則不能達到很好的效果。這些通過吏部銓選的州縣官們，到了各省後，督撫對於他們的任用也有很大的隨意性，“不問短長優劣，唯以到省先後及出缺早晚，依次挨補”，這種做法導致了人不能盡其用，德不能分優劣的被動局面。顯然，朝廷在設計州縣官任職制度時，沒能找到一個兩全其美的辦法。

清代官員任職中，有很重要的一條——迴避制度。這種制度也有明顯的弊端，晚清大臣馮桂芬指出，迴避制度的創立，旨在防止“官於本地，關說之徑路熟，恩怨之嫌疑多”等弊，但這種制度至少存在三個方面的不足：

一是赴任路費昂貴，可能導致官員貪墨。“舟車驢馬之費，其給之也，非斥產即揭債；其償之也，非國帑即民膏。”二是情況不熟，影響施政。在迴避制度下，“南人使之治北，山人使之治澤，其土俗固非素習也”，言語不通，風土不諳，自然要聽從手下胥吏的擺弄；三是無從發揮鄉民對官員的鼓勵和監督作用。官員在本地任職會更加自重，因為本籍是“祖宗丘墓所在，子孫家室之所託，立身一敗，萬事瓦裂。”

制度不切實際導致州縣官更調頻繁

清代州縣官更調是十分頻繁的，正常三年就會調動，晚清時期更是一年一調動或是一年幾調動，這對地方行政的影響極大。

第一，州縣官頻繁調動、不能久任，會嚴重影響他們的施政效果。對此有人指出，州縣官要想興利除弊，切實取得政績，必須“久於其任”，否則就不能熟悉當地的風土人情。但頻繁的調動導致了州縣官無心施政，大多人都成了雁過拔毛的貪墨之徒。即便是有一兩個想有作為的，往往稍有頭緒就前功盡棄了。

第二，官州縣官頻繁調動使得他們缺乏施政所必要的權威，即所謂的“民視官為過客，條教號令，漠若罔聞”。意思是說，百姓對地方的長官缺乏信任，因此對官府也就沒有歸屬感。

第三，署理官員責任心差，往往只會斂財。署理和實授雖然在品級和責任方面是一樣的，但是代理的州縣官往往缺少責任感，因為在他們看來，署理的時間往往只有幾個月甚至更短，有所建樹根本談不上，在明明知道幹不出政績的情況下，只能是放手撈錢，好歹也能落到實惠。

朝廷乃至地方督撫對於州縣官頻繁更調的弊病是有所瞭解的，而之所以不能杜絕原因是多方面的，也是客觀需要。首先每個省的每一個州縣有明顯的肥瘠之分，誰都想在富庶而事務少的地方治上一任，這就使得督撫不得不通過頻繁更調來進行調劑。

其次是吏部銓選日久，往往導致州縣卻長久虛懸。在這種情況下，督撫不得不利用一些候補人員暫時署理，而且即便是吏部銓選結果出來以後，新任人選也要經過很多的程序才能上崗，而且很多人因疾病乞假，這就讓州縣出缺後督撫派人署理的情況不可避免。

第三，吏部銓選的州縣官，往往很多是屬於初次授官者，他們一般都是當科的進士或舉人。這些人明顯不能勝任職務，需要培訓鍛鍊。州縣官是親民官，品級不高職責卻很重大，命盜案如何審理，保甲社倉如何勸辦，錢糧如何繳納，都需要很長時間才能摸清其中的門道。

州縣官缺乏正常的保障制度和升遷渠道

這一條尤其重要。清代沒有公務員保障制度，分發到各省的州縣官在沒有到任前是不享受俸祿待遇的，有的僅僅是臨時辦差的差費，他們往往需要借債度日。任職後，由於官場上的各種陋規和上司攤派，也往往是入不敷出。

由於在候選、候補期間，這些州縣官們已經負債累累，造成了沉重的經濟負擔。有些家境不好的州縣官，甚至任職之後因俸祿不敷開支，仍需借債，利滾利幾年下來也是一筆十分驚人的數字。通常很多人都形容清代官員的經濟情況是“三年清知府，十萬雪花銀”，事實上，大部分州縣官剛到任的幾年，都是窮得叮噹響。人一旦陷入了經濟危機，那麼禮義廉恥就顯得不那麼重要了。

再來看州縣官的升遷渠道。明代時採取“行取”制度，即挑選少數州縣官內轉京官，清初沿襲此制。康熙四十年，規定行取知縣任用六部主事，可以考選科道。乾隆三年，規定知縣行取三年一次，以正途出身者為人選，大省三人，中省二人，小省一人。

至乾隆十六年發佈上諭說，知縣行取“於吏治人才毫無裨益，永遠停止”。此後，雖然按照吏部則例正途出身的知縣大計卓異二次，可以推升七品京官，但十分罕見，州縣官的升遷之途因此而狹窄。

此外，州縣官雖然按制度可以在外官系列中升遷，但實際上

清代的州縣官中我們很少能發現一些清官廉吏，像于成龍那樣的僅僅是十分罕見的異類。在制度的種種缺失下，大清一千多個州縣官成了官場上白蟻，他們一點點腐蝕著王朝的大堤，並最終決口，導致了大清的滅亡。但說到底，並非州縣官不作為，而是統治者始終沒能找到一條正確的路。

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