清代对于科举制度的热衷从一定程度上来讲超过历朝历代，在修身、齐家、治国、平天下的儒家传统思想的影响下，科举考试成了培养王朝官员的主要渠道。然而，科举的局限性在于这些饱读诗书的进士、举人们，一旦到了工作岗位上便很快发现，其实四书五经并不能给他们带来多少实践上的帮助。显然，这就是体制和实践的一对基本矛盾，或者说是一种缺陷。

这种缺陷在众多的州县官身上体现得最为明显，但清代在州县官的任免制度上同样也有这样那样的不足，主要可以分为几个方面。

选官制度导致州县官人选素质的低劣

以八股文取士的科举制度和出卖官职的捐纳制度，使得有资格应选州县官者缺乏担任这种职务的必备素质。

其一，大多数州县官人选缺乏行政知识与能力。科举出身者任职前因“困于记诵之学，而溺于科举之文”，任职后只能“低首而听于幕友吏胥”，即使是有一些聪明才杰之人，也需要经过多年的历练，才能胜任本职岗位。而当他们刚能胜任工作的时候，大多数已经升任他职或是被更调到其他岗位。

其二，道德品质普遍不高。捐纳和保举制度的实行，在很大程度上使得州县官的任用、选拨陷入了一种优汰劣胜的机制，导致了只有无耻之徒才能够得到任用和升迁。

原因很简单：首先，很多人都是通过捐纳入仕，做官的目的就是捞钱。道光帝曾明确说过，捐班州县官是一群“将本求利”之人；其次，不管是正途还是异途出身的州县官，非经过督抚的保举才能升任，要想升迁就必须得到上司的赏识、欢心。而在这方面，只有那些不顾廉耻巴结谄媚、不惜通过虐民来聚敛的人才有优势。

其三，由于捐纳、保举制度的运作没有规范化可寻，所以只有那些狡猾的人才最容易钻营成功。而这些人一旦得志，便会上下其手，把持多方，小民遭其凌辱。

朝廷没有选材与防弊兼顾的两全之法

州县官的任命首先需要通过吏部的铨选，而铨选制度是要论资排辈的，这很不利于选拨能吏。有人指出，州县官任职过于看重资格是当时制度的重要缺陷。清代官员铨选最初仅实行于初次任职的官员，后来则“兼行于升补”。

原本铨选是有吏部的文选司负责的，后来为了防止其中存有弊端，改为吏部堂官监督，最终又进一步增加了都察院科道的“监掣”。应该说，吏部铨选经过几次变化，形成了一种周密而成熟的制度，可以杜绝一些参选官员作弊，也可以防止因吏部官员的好恶而有所不公。

但是，从选拔人才的角度看，吏部的铨选则不能达到很好的效果。这些通过吏部铨选的州县官们，到了各省后，督抚对于他们的任用也有很大的随意性，“不问短长优劣，唯以到省先后及出缺早晚，依次挨补”，这种做法导致了人不能尽其用，德不能分优劣的被动局面。显然，朝廷在设计州县官任职制度时，没能找到一个两全其美的办法。

清代官员任职中，有很重要的一条——回避制度。这种制度也有明显的弊端，晚清大臣冯桂芬指出，回避制度的创立，旨在防止“官于本地，关说之径路熟，恩怨之嫌疑多”等弊，但这种制度至少存在三个方面的不足：

一是赴任路费昂贵，可能导致官员贪墨。“舟车驴马之费，其给之也，非斥产即揭债；其偿之也，非国帑即民膏。”二是情况不熟，影响施政。在回避制度下，“南人使之治北，山人使之治泽，其土俗固非素习也”，言语不通，风土不谙，自然要听从手下胥吏的摆弄；三是无从发挥乡民对官员的鼓励和监督作用。官员在本地任职会更加自重，因为本籍是“祖宗丘墓所在，子孙家室之所托，立身一败，万事瓦裂。”

制度不切实际导致州县官更调频繁

清代州县官更调是十分频繁的，正常三年就会调动，晚清时期更是一年一调动或是一年几调动，这对地方行政的影响极大。

第一，州县官频繁调动、不能久任，会严重影响他们的施政效果。对此有人指出，州县官要想兴利除弊，切实取得政绩，必须“久于其任”，否则就不能熟悉当地的风土人情。但频繁的调动导致了州县官无心施政，大多人都成了雁过拔毛的贪墨之徒。即便是有一两个想有作为的，往往稍有头绪就前功尽弃了。

第二，官州县官频繁调动使得他们缺乏施政所必要的权威，即所谓的“民视官为过客，条教号令，漠若罔闻”。意思是说，百姓对地方的长官缺乏信任，因此对官府也就没有归属感。

第三，署理官员责任心差，往往只会敛财。署理和实授虽然在品级和责任方面是一样的，但是代理的州县官往往缺少责任感，因为在他们看来，署理的时间往往只有几个月甚至更短，有所建树根本谈不上，在明明知道干不出政绩的情况下，只能是放手捞钱，好歹也能落到实惠。

朝廷乃至地方督抚对于州县官频繁更调的弊病是有所了解的，而之所以不能杜绝原因是多方面的，也是客观需要。首先每个省的每一个州县有明显的肥瘠之分，谁都想在富庶而事务少的地方治上一任，这就使得督抚不得不通过频繁更调来进行调剂。

其次是吏部铨选日久，往往导致州县却长久虚悬。在这种情况下，督抚不得不利用一些候补人员暂时署理，而且即便是吏部铨选结果出来以后，新任人选也要经过很多的程序才能上岗，而且很多人因疾病乞假，这就让州县出缺后督抚派人署理的情况不可避免。

第三，吏部铨选的州县官，往往很多是属于初次授官者，他们一般都是当科的进士或举人。这些人明显不能胜任职务，需要培训锻炼。州县官是亲民官，品级不高职责却很重大，命盗案如何审理，保甲社仓如何劝办，钱粮如何缴纳，都需要很长时间才能摸清其中的门道。

州县官缺乏正常的保障制度和升迁渠道

这一条尤其重要。清代没有公务员保障制度，分发到各省的州县官在没有到任前是不享受俸禄待遇的，有的仅仅是临时办差的差费，他们往往需要借债度日。任职后，由于官场上的各种陋规和上司摊派，也往往是入不敷出。

由于在候选、候补期间，这些州县官们已经负债累累，造成了沉重的经济负担。有些家境不好的州县官，甚至任职之后因俸禄不敷开支，仍需借债，利滚利几年下来也是一笔十分惊人的数字。通常很多人都形容清代官员的经济情况是“三年清知府，十万雪花银”，事实上，大部分州县官刚到任的几年，都是穷得叮当响。人一旦陷入了经济危机，那么礼义廉耻就显得不那么重要了。

再来看州县官的升迁渠道。明代时采取“行取”制度，即挑选少数州县官内转京官，清初沿袭此制。康熙四十年，规定行取知县任用六部主事，可以考选科道。乾隆三年，规定知县行取三年一次，以正途出身者为人选，大省三人，中省二人，小省一人。

至乾隆十六年发布上谕说，知县行取“于吏治人才毫无裨益，永远停止”。此后，虽然按照吏部则例正途出身的知县大计卓异二次，可以推升七品京官，但十分罕见，州县官的升迁之途因此而狭窄。

此外，州县官虽然按制度可以在外官系列中升迁，但实际上

清代的州县官中我们很少能发现一些清官廉吏，像于成龙那样的仅仅是十分罕见的异类。在制度的种种缺失下，大清一千多个州县官成了官场上白蚁，他们一点点腐蚀着王朝的大堤，并最终决口，导致了大清的灭亡。但说到底，并非州县官不作为，而是统治者始终没能找到一条正确的路。

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