3月17日，國家發改委公佈《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》，這也是京津冀協同發展戰略提出以來，第一份城市級跨省域專項規劃。
之所以專門制訂通州與北三縣協同發展規劃，一方面由於北京城市副中心建設是國家戰略下的重大部署，對未來北京以及京津冀區域格局影響深遠。另一方面，北三縣與北京地緣相接，卻是河北省管轄的飛地，與通州一樣，長時間扮演北京主城區“睡城”的角色，面臨著相近的發展和治理問題。
事實上，早在2018年，北京市規劃委便已完成了兩個區域性規劃：《通州區與廊坊北三縣地區整合規劃》和《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》，時至今日公佈，可見跨行政區域的專項規劃所需協調事宜之繁巨，謀劃之謹慎。
對於北三縣的未來的討論，在地產層面的炒作下，一直是熱點話題。《規劃》的出臺，標誌著對北三縣的猜想可以劃上階段性的句號了。我們應如何理解四地協同發展的價值呢，北三縣未來又將扮演什麼樣的角色呢？
協同發展價值高於合併
首先是北三縣劃入北京的猜想不攻自破。
這個話題已經炒作了十餘年了。這十餘年，是三縣市房地產市場高速繁榮的十餘年，即使在2017年“史上最嚴限購政策”出臺後，人們依然通過各種不合規的“曲線救國”的方式來購買當地房子。大量在京人口投資北三縣，使得入京似乎已經成為“民意“。
而且，從歷史來看，建國後北京城市的每一輪擴張都是以接管河北的轄域來實現，隨著首都都市圈的建設需要，三縣入京將是必然趨勢。
不過，《規劃》中明確提出，充分發揮北京城市副中心的輻射帶動作用，推進通州區與北三縣高質量發展，實現功能分工協同、交通互聯互通、生態共建共管、設施共建共享、安全聯防聯控，探索統一規劃、統一政策、統一標準、統一管控的協同機制，成為京津冀交界地區協同發展的典範。
也就是說，北三縣與通州將作為京津冀交界地區的範本來規劃建設，而且是京津冀協同發展的重要實踐，不會再以簡單的合併方式來完成。
而且，考察北三縣是否入京，思考的角度既不應是北京城市擴張的需要：京津冀協同發展戰略的出臺標誌著北京攤大餅的發展模式走向終結；也不是通州城市擴張的需要：行政辦公、商務服務和文化旅遊的副中心城市功能，既不允許，也不存在大規模的用地需求。
真正要考慮的出發點應來自國家戰略：北三縣入京既不利於疏解北京非首都功能，也不利於通州城市副中心的打造。
第一，北京並不缺乏產業和人口疏解的承接平臺。環京區域的保定、廊坊都有很好的承接基礎，稍遠一點的唐山、石家莊、滄州、邯鄲等地，產業基礎雄厚，空間充裕。固然空間距離對於產業集聚的影響很大，但產業轉移的過程中，要素成本、產業配套、營商環境等因素形成綜合疊加，因此，誰的綜合競爭能力更強，誰就最有可能承接更多的產業資源，如果綜合競爭力均不能滿足產業落地需求，企業往往寧願在全國選址也不會委曲求全。
第二，合併並不符合北京的用地訴求。從北京目前產業轉移的進度來看，傳統勞動密集型行業的外遷即將進入尾聲，待轉移的企業包括對要素價格敏感的中小及一般製造業企業、以及因規劃徵地需另尋他址的企業。北三縣因長期作為北京“睡城”，勞動力價格、土地價格均高於河北一般區縣市，如果劃入北京，要素成本將進一步拉昇，對外遷企業的吸引力並不能顯著提高。此外，三縣市用地也十分緊張，供地均需靠到外地購買指標，入京納入北京土儲，只會在建設用地供應上更加緊張。
第三，通州城市目前發展的情勢也不允許“收編”北三縣。
圖1 通州與北三縣的職住關係圖
圖2 通州與北三縣的居住人口分佈密度圖
我們先來看這兩張圖。圖1是通州與北三縣區域的職住關係圖。紫色代表職住平衡區，黃色為工作主導區，藍色為居住主導區。圖二是四地的居住人口分佈密度圖。兩張圖對比來分析，四地的居住與工作區的實際分佈並不匹配：不考慮其他因素，居住區往往在工作區1-5公里沿城市內主幹道配置，密度由高到低；而從實際的人口居住密度圖來看，主要居住人口沿進京主要交通幹線，居住人口密度和與北京的空間距離由近及遠呈正相關。這意味著居住人口的主要工作區域來自北京中心城區，而非本地。
圖3 通州、北三縣與北京中心城區之間的人口流動關係示意圖
我們再來看這張圖就更加明瞭。這是基於手機信令數據繪製的四地與北京中心城區之間的人口流動關係示意圖。不難發現，生活在四城區的人們每天奔波在去北京的路上，而且流動量之巨大，甚至超過總人口的一半。尤其是通州、三河，受北京輻射影響最大，大廠本身人口基數小，相對受通州輻射多一點，而香河地處京津冀交界，同時受到三地輻射。
那麼，這能說明什麼呢？顯然，儘管通州作為北京城市副中心擁有了高起點、高定位的先發優勢，但目前扮演的角色依然是北京中心城區的睡城。所以回到之前討論的話題：一個大睡城把三個小睡城“收編“，對志在形成新輻射效應的城市副中心來說，又有多大意義呢？
而一旦三縣併入通州，對於因功能疏解而財政吃緊的北京市府來說，比起新增的財政收入，統一規劃所帶來的高企城市改造費用也難以承受。北京在中短期範圍內，無論算戰略帳還是經濟賬，將三縣劃入都是不合理的。
通州與北三縣聯動發展意義重大
那麼，通州需要北三縣嗎？不僅需要，而且十分需要。
圖4 通州與北三縣的戶籍人口數
圖5 通州與北三縣的GDP值
從戰略上講，通州必須實現與北三縣的聯動發展。上圖不難看出，十餘年間，通州與北三縣人口差距不斷減小，但發展差距正在不斷擴大。作為京津冀協同發展戰略的核心一環，北京城市副中心，通州連接著京唐秦發展軸，同時呼應天津。如果不能在京唐秦發展軸上發揮出輻射效應，扮演槓桿上的支點角色，就難以帶動這條重要軸帶，使得國家戰略對於區域格局的佈局出現缺失。而在此過程中，既離不開同在這條軸線上的北三縣的協同，也需要通過聯動發展打造京冀協同的示範區域。
從城市發展角度看，通州需要北三縣的有力支撐。北京非首都功能的疏解不意味著北京要放棄發展，而是發展質量更高，城市更繁榮。北京四大班子搬遷通州，也不意味著北京城市版圖中新增一個單純行政功能區。通州在北京未來經濟高質量發展的戰略中扮演著舉足輕重的地位。
北京市委書記蔡奇曾多次強調，通州要注重地均產出、人均產出，集約高效，打造“副中心質量“。這意味著，通州未來不僅將摒棄高投入低產出的發展模式，甚至一定程度上放棄高投入、高佔地、高產出的產業，通過引進培育低佔地、高附加值的總部及現代服務業，進而在北京未來經濟高質量發展的戰略中扮演更加舉足輕重的地位。而在這過程中，不排除將不符合通州定位、但發展潛力較高、質量較好的企業就近向北三縣引導，為通州發展提供更好的發展空間。
從產業協同的角度看，通州與北三縣建立精細化的產業分工將是必然趨勢。根據規劃，通州的城市功能定位包括以行政辦公、商務服務、文化旅遊為主導功能，搭建科技創新平臺，形成配套完善的城市功能。
北京市委書記蔡奇強調，行政辦公方面要有計劃帶動設計諮詢、教育培訓、新聞傳媒等企事業單位轉移。商務服務方面，重點發展金融和總部經濟。以綠色金融和財富管理為重點，發展新興金融服務功能，積極引進創新型企業總部和跨國公司地區總部。文化旅遊方面，圍繞環球主題公園加強產業佈局，大力發展文化創意、主題旅遊、原創藝術、演藝娛樂等產業，儘快培育形成具有國際水準的文化旅遊產業集聚區。科技創新方面，加強與中關村、亦莊開發區合作，促進成果轉化，做強高科技板塊和高端製造。
在上述行業中，如果再進行細分，高端職業培訓、高端製造類總部經濟、高端製造服務業、供應鏈金融、電影產業、科技成果轉化等行業，都需要腹地經濟的支撐，這也是北三縣產業升級後的上游鏈條。從未來規劃層面來看，四地的產業協同既有共同訴求，又有明確分工。
但從目前發展情況來看，四地距離產業協同，聯動發展還有很大差距。這也是京津冀協同發展戰略實施六週年後，面對協同創新、區域分工等重大問題的一個縮影，同時也是通州與北三縣協同發展的重大戰略價值所在。我們將在後文進行進一步解讀。
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