近日，國家發改委下發《國家發展改革委關於培育發展現代化都市圈的指導意見》。
從我收到的信息看，從省市區到地方基層反響強烈，有的諮詢調研目的地，有的委託研究配套政策，還有的在上級政府還沒制訂地區都市圈規劃的情況下，已經著手研究本地發展與都市圈聯動的課題。
事實上，涉及不同利益訴求，並不是所有國家政策文件都會得到地方大力支持，我想之所以如此踴躍，歸根結底還是因為區域、城市間要素壁壘導致的過高的交易成本，成為影響城市發展的重要掣肘因素。縱觀近二十年國家區域發展政策，從大區域綜合開發，到培育區域增長極，再到強調區域內協同發展，通過都市圈的協同競爭合作來降低交易成本既符合當前城市發展的共同利益，又一脈相承的體現出國家在區域治理上日趨精細化的思路。
眾所周知，區域協同的根基來自於產業協同，不同城市的主導產業在大區域內形成梯度化分工，進而降低成本，避免惡性競爭，提高區域整體產業競爭力。因此，區域性的產業規劃（產業分工的方案）就顯得很重要了。其中，中心城市的產業定位往往自主性高一些，而進行配套的功能性城市就要既考慮自身，又要考慮中心和周邊。只考慮自身基礎和稟賦，搞偏了就沒有小夥伴帶你玩，只盯著別人，產業又很難落地，因此確定產業方向和目標就是個技術活了。
結合這些年學習和工作經驗，談談政府在產業規劃中的一些問題。
在北京，來自全國各地不同行政級別的政府都會在這裡召開大大小小的招商推介會。當地主政領導除了介紹本地資源稟賦，最重要的就是公佈本地區的招商目標，要做什麼產業，想要什麼項目，能給什麼政策（一般講，政策會比較模糊，一事一議）。
參加得多了，你會發現，招商會里的中國早已成為了一個全球產業強國。因為一個還沒脫貧的山區縣就可以發展高端裝備製造業，一個規上企業不足20家，絕大多數還是中低製造業的工業縣要去做融資租賃，除了四大行，連商業銀行都沒幾家的城市要去做私募股權基金產業集群（且不說這個行業能不能做成集群）。最有意思的是，你會發現，像生物醫藥、高端機械製造、新材料這種網紅產業，從省級到縣域，幾乎寫在了每個城市的產業定位的文件中。有一次去某農業縣調研，當地領導要做生物醫藥產業園，告訴我他們那兒氣候多適合種藥材，地多便宜，工資有多低，面對這個投資成本、創新風險、人才和技術需求一點也不亞於做芯片的行業，我在想他們是不是把生物醫藥當成了生物養殖和醫藥種植。
顯然，這些城市制訂的產業方向，超過了自身要素稟賦的承載能力。看起來是地方好大喜功，領導謀政績，其實背後還有一些別的原因。
一是政府高估了自身的資源配置能力。產業規劃，往往是政府換屆之後新一屆班子會謀劃的事情。具體實踐中，一把手的知識結構、個人能力會對規劃產生重要影響。新領導開始執政，往往銳意十足，希望大展宏圖。尤其是許多“空降”領導，在以前的執政生涯中積累了不少行業資源和經驗，如果在新的城市中複製乃至延續自己的思路，既可以免去招商和產業培育中的一些硬成本，又可以起到立竿見影的效果。
但是，眾所周知，產業的集聚終究是市場選擇來決定，或許在一兩個大項目中，一把手的個人能力和人脈關係可以起到推波助瀾的效果，但一個行業在一個城市的落地生根最主要還是靠要素流的不斷集聚慢慢沉澱下來，簡單的拉郎配，不但溝通效果會大打折扣，也會影響領導人個人的信譽。
第二，來自於跟上級政府保持政策一致性的考慮。我們往往習慣以城市的行政區劃來規劃產業，但行政區劃內的各個城市的產業結構往往既不具有一致性也沒有互補性。比如，我們在給某縣做產業規劃時發現，因為這個縣在城市轄域邊緣，和隸屬城市的產業結構南轅北轍，卻跟臨市有著明顯的分工關係。於是，有些基層政府在制訂產業方向時會陷入兩難：和上級政府保持一致，就脫離了本地實際，只考慮本地，向上級要政策、立項目時又沒有名目。
所以，就會形成紙上一套、行動一套的兩張皮：方案規劃的高大上，實際招商來者不拒。
當然，除上述兩點外，還有一些別的因素，比如不專業、不重視等，這裡就不贅述了。
儘管有一些可以理解的原因，而且隨著這種現象越來越多，就像一個剛買了一身足球裝備的小朋友立志將來要去踢五大聯賽，家長只能鼓勵鼓勵，不會當真。但是對於一個城市來說，從上一級政府的產業政策文件中摘抄幾個亮眼的行業，制訂成為不符合本地實際的產業目標，就絕不能鼓勵了。其給後面的招商會帶來很多隱患：
一是降低客商的信任度。對於任何一個企業新增落地投資的選址，都是關係企業命運的一件大事，所以老闆們會慎之又慎。從行業調查到區域調查，當一個企業有投資目的地目標時，從城市經濟到營商環境乃至政府領導的性格和執政背景都會調查個底兒朝天，甚至對目的地的瞭解比本地官員還要深入。這時，政府的過度包裝或者不切實際的目標不僅不會提高城市形象，反而給人務虛的印象，降低信任度。
二是讓一線招商人員無所適從。制訂產業方向，不僅是給客商看的，更是給後面產業運營明確目標，制訂規矩。尤其是深入北上廣深、珠三角、長三角的一線招商人員：太好的企業看不上咱，不符合產業方向的又沒法向上級彙報。就算政府打了招呼，只要符合環保政策，差不多的都可以。企業看了招商手冊，一看自己不在行業範圍內，擔心沒有產業配套，也不願意來。
三是政策混亂玩到沒朋友。政府在招商時，僅靠體制內從各單位抽調人員是遠遠不夠的，所以衍生出很多招商代理機構，就是政府招商的渠道商。此外，還有家鄉是本地的外地人才也會引薦一些項目。要想調動一切可利用的人力物力，就要制訂遊戲規則。於是，每個地方政府都會有對招商代理和推薦人的獎勵政策。但這筆錢來自於財政，所以獎勵政策就要以文件形式來公佈。
然而，獎勵是有條件的，要符合產業方向，要達到投資強度、稅收強度，考核認定後才能按比例給錢。這時矛盾就出來了：認定的標準是根據產業規劃的准入標準來的，私下約定的行業方向算不了數，獎勵也就下不來。最後政府和渠道不歡而散，名聲不好了，渠道商就不願意再服務你了。當然，獎勵金額和認定標準也可以私下約定，但這樣帶來的糾紛風險也會更高。
綜上，一個隨意的產業目標，所帶來的多米諾骨牌效應是很難估量的。在國家開始打造都市圈的背景下，科學明確自己的定位和訴求，合理的表達出來尤為重要。
張五明
產業經濟學家，產業中國研習社創始人、中國社科院雄安發展研究智庫常務理事、中國企業管理研究會常務理事，從事區域經濟與產業經濟研究，重點領域包括產業規劃、產業營銷、產業政策、區域戰略、招商諮詢等。著有《重新發現保定》，主編《中國產業新城發展研究報告》。
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《產業中國研習錄》是一部針對政府產業規劃、產業運營、產業政策制訂、營商環境打造領域的系列隨筆。由產業中國研習社創始人張五明先生主筆，研究團隊配合，根植於豐富的調研、規劃、產業運營實踐經驗，結合最前沿的產業發展理論，將內部培訓教案用深入淺出的語言進行表達。
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