☑ 裁判要點
根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，拆遷人與被拆遷人之間達成的拆遷安置補償協議,屬於平等主體之間簽訂的民事合同，不屬於行政協議的範疇，發生糾紛應當通過民事訴訟途徑解決，不屬於行政訴訟的受案範圍。拆遷人與被拆遷人根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定達成的拆遷安置補償協議，與徵收人和被徵收人根據《國土地上房屋徵收與補償條例》規定簽訂的徵收補償協議，性質完全不同。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申7516號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）張菊英。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）何晶華。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）胡新福。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉新柏。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）張偉。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）張妮。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）何瓊華。
上述七再審申請人共同委託代理人何晶華。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省衡陽市蒸湘區人民政府。
法定代表人袁谷平。
委託代理人段威。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省衡陽市人民政府。
法定代表人鄭建新。
委託代理人譚天祥。
委託代理人賀榕軍。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省衡陽市城鄉規劃局。
法定代表人陳添喜。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省衡陽市住房和城鄉建設局。
法定代表人寧資理。
再審申請人張菊英、何晶華、胡新福、劉新柏、張偉、張妮、何瓊華（以下簡稱張菊英等七人）因訴被申請人湖南省衡陽市蒸湘區人民政府（以下簡稱蒸湘區政府）、衡陽市人民政府（以下簡稱衡陽市政府）、衡陽市城鄉規劃局（以下簡稱衡陽規劃局）、衡陽市住房和城鄉建設局（以下簡稱衡陽住建局）房屋拆遷補償協議及行政賠償一案，不服湖南省高級人民法院於2017年6月29日作出的（2016）湘行終441號行政判決，向本院申請再審。本院於2017年10月10日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。
張菊英與何晶華系夫妻，何晶華與何瓊華系兄弟，張菊英與張偉、張妮系姐弟，何晶華與胡新福、劉新柏系姨夫關係。涉案的房屋位於衡陽市××區××路××號,登記在張菊英名下，登記面積為121.73平方米,用途為商服。該門面由二間不相鄰的房屋組成，張菊英在兩個有證房屋中間的空地上自行加建一間無證房屋，與有證門面相連並串通,共同作為門面使用,且在該加建的無證門面上另行加建第二層作為住房使用。2006年下半年,衡陽市政府決定建設立新大道。2006年10月21日,市政府召開市長專題會議,形成（2006）第16次《衡陽市人民政府市長辦公會議紀要》,明確蒸湘區政府為立新大道項目拆遷安置主體。2006年10月30日,衡陽市發展和改革委員會以衡發改投（2006）107號批覆同意立新大道項目建設,項目業主為衡陽市建設局。同年11月14日，原建設局將立新大道東段徵地拆遷安置工作委託蒸湘區政府負責，蒸湘區政府指定蒸湘街道辦事處辦理。2007年1月8日,蒸湘區政府成立“立新大道東段徵地拆遷建設蒸湘區協調指揮部”（以下簡稱指揮部）。衡陽市房屋拆遷管理辦公室（以下簡稱拆管辦）於2007年1月8日向蒸湘街道辦事處頒發拆許字（2007）第001號《房屋拆遷許可證》並公告。當日,拆管辦發現，蒸湘街道辦事處作為拆遷人與法規不符,遂收回該證,另行為原建設局頒發拆許字（2007）第001號《房屋拆遷許可證》，但未另行進行公告，張菊英的房屋在徵拆紅線範圍內。2007年3月28日，指揮部與張菊英簽訂《城市房屋拆遷補償協議書》（以下簡稱拆遷補償協議）約定：張菊英於2007年4月1日前將69.6平方米的門面交指揮部拆除,指揮部於2008年8月31日前以產權調換的形式，在易賴西街南側，給張菊英安置兩套各80平方米左右的住房，超面積部分按補償方案優惠10平方米,超出部分按市場價購買；指揮部拆除張菊英房屋及門面房,按每平方780元找補差價，補償人民幣54288元;附屬設施補償合計20312元。當日，指揮部又與張菊英簽訂《房屋拆遷補充協議》（以下簡稱補充協議）約定：指揮部同意與張菊英一道爭取市政府支持保留原發廊部分的門面,如能保留下來,指揮部負責協調梯間空地營業房建設的有關報批報建手續,以及二樓美化亮化手續;如現有髮廊不拆,指揮部負責該髮廊的產權變更費用和手續。拆遷補償協議與補充協議中有矛盾的地方,以補充協議條款為準。上述協議簽訂後,張菊英將約定的69.6平方米門面交指揮部予以拆除。2007年4月1日，張菊英領取被拆房屋門面差價及附屬設施補償款74600元。此後,由於補充協議約定的爭取保留原發廊部分門面一事未能如願,指揮部亦未另行書面通知張菊英如何處理安置補償事宜。2007年10月22日，衡陽市房產管理局（以下簡稱原房產局）向張菊英送達公開抽籤確定評估機構的通知,張菊英拒收。2007年10月23日,拆管辦以公開抽籤方式確定衡陽市正合房地產價格評估有限公司（以下簡稱正合評估公司）為拆遷評估機構。原建設局委託正合評估公司對被拆遷房屋進行評估。經評估，涉案房屋市場價值為每平方米7860元,總價值1002191元。2007年10月25日,原房產局向張菊英送達《分戶評估報告書》,張菊英仍拒收。因張菊英不參加補償安置協商，原建設局、蒸湘區政府申請裁決。2007年12月4日，原房產局作出衡房拆字（2007）第129號《城市房屋拆遷裁決書》（以下簡稱129號拆遷裁決），對張菊英一次性貨幣補償1002191元。裁決書告知申請複議、提起訴訟的權利和期限。2008年1月3日,因張菊英未按期領取補償款，指揮部將補償款1002191元提存於拆管辦專戶。2008年1月4日,蒸湘區政府組織對涉案房屋進行強制拆除，衡陽市蒸湘區公證處派員對拆遷過程予以證據保全。2008年1月10日，張菊英不服129號拆遷裁決,申請行政複議。2008年4月3日，湖南省建設廳作出湘建複決定（2008）2號行政複議決定書（以下簡稱2號複議決定），維持129號拆遷裁決，並告知訴權和起訴期限。2008年4月25日，張菊英簽收2號複議決定書，但未在規定期限內提起行政訴訟。2008年6月19日，張菊英對蒸湘區政府實施的強制拆除房屋行為不服，申請行政複議，請求確認強制拆除行為違法，並賠償損失200000元。衡陽市政府受理後,根據張菊英的申請,於2008年9月3日中止審理。2014年9月17日，恢復審理。2014年9月26日,衡陽市政府作出衡府複決字（2008）15號《行政複議決定書》,以蒸湘區政府的強拆行為屬於合法執行行為，不具有可訴性為由，駁回張菊英的複議申請。2014年10月8日，張菊英等七人提起本案行政訴訟。衡陽市中級人民法院於2014年12月26日作出（2014）衡中法行初字第28號行政判決，張菊英不服並提起上訴。湖南省高級人民法院於2015年5月15日作出（2015）湘高法行終字第88號行政裁定，撤銷原判，發回重審。衡陽市中級人民法院於2015年8月6日再次立案受理後，依張菊英等七人申請，依法追加衡陽規劃局、衡陽住建局為共同被告。張菊英等七人請求：1.判決69.6平方米門面房屋的拆遷補償協議違法並撤銷；2.判決強制拆除蒸湘北路254號房屋違法；3.賠償違法拆除的房屋或原地恢復房屋原狀；4.賠償2006年11月至2014年12月期間因非法拆遷造成原告財產損失13243084.15元；5.判決被告在媒體上消除影響、恢復名譽、賠禮道歉，並賠償精神損害損失300000元。
另查明，2007年3月至10月期間，張菊英在指揮部拆除其69.6平方米門面後，即自行拆除原加建的第二層房屋，在尚存的包含未辦證及辦證產權的門面房屋安裝腳手架，將門面房北面進行懸挑加梁建設，準備另行在原第一層門面上重建第二層住房。衡陽規劃局發現其改建門面未經規劃行政主管部門審批,且壓占城市規劃道路,遂於2007年10月9日，向張菊英下達（2007）法停字第3096號《責令停止建設通知書》（以下簡稱3096號停建通知）,並於2007年10月12日下達衡規法拆字（2007）第4040號《限期拆除通知書》（以下簡稱4040號拆除通知）。2007年10月14日，張菊英提起行政訴訟,請求撤銷《責令停止建設通知書》、《限期拆除通知書》,並賠償由此造成的經濟損失。2007年11月22日，蒸湘區人民法院作出（2007）衡蒸行初字第17號行政判決，維持3096號停建通知和4040號拆除通知，駁回張菊英的行政賠償訴訟請求，張菊英不服並提起上訴。衡陽市中級人民法院二審期間，張菊英再次動工加建門面上第二層及北面懸挑。2007年12月12日，衡陽規劃局作出衡規法字（2007）第4048號《規劃違法建設行政處罰決定書》（以下簡稱4048號處罰決定），責令張菊英立即停止違法建設，自行拆除加建的第二層及北面懸挑。該處罰決定作出後,張菊英既未申請複議也未提起行政訴訟。2007年12月28日，衡陽市中級人民法院作出（2007）衡中法行終字第49號行政判決，駁回上訴，維持原判。張菊英不服，申請再審，衡陽市中級人民法院裁定駁回再審申請。張菊英申訴，湖南省高級人民法院於2014年12月4日裁定提審。2015年6月5日,湖南省高級人民法院作出（2015）湘高法行再終字第2號行政判決，認為衡陽規劃局在作出兩個通知前，未告知張菊英作出兩個通知的事實、理由、依據及其依法享有的權利，違反法定程序。但兩個通知認定張菊英行為屬改建有事實依據，兩個通知並未損害其合法權利，判決撤銷（2007）衡蒸行初字第17號、（2007）衡中法行終字第49號行政判決；確認3096號停建通知和4040號拆除通知程序違法；駁回張菊英的行政賠償請求。
還查明，2010年1月30日,張菊英參加指揮部組織的立新大道東段80平方米安置房抽籤,抽得C508、A303號兩套住房。2010年3月22日，指揮部向三泰房地產開發公司桂茗苑項目部發函,張菊英領取A303號住房鑰匙一套。
衡陽市中級人民法院（2015）衡中法行初字第131號行政判決認為，涉案房屋登記的所有權人系張菊英，何晶華與張菊英系夫妻，涉案房屋應系其夫妻共同財產，張菊英、何晶華具有本案原告資格。胡新福、劉新柏、張偉、張妮、何瓊華（以下簡稱胡新福等五人）既非涉案房屋的所有權人，也非共有權人，沒有本案原告資格。張菊英與指揮部簽訂的拆遷補償協議、補充協議，是拆遷當事人雙方經協商達成的民事合同，原告訴稱受脅迫所籤，請求確認前述協議違法並撤銷，缺乏事實及法律依據，不予支持。張菊英追加衡陽規劃局、住建局為本案被告，超過起訴期限，其請求衡陽住建局賠償其損失的訴求，不予支持，起訴應予駁回。2號複議決定維持129號拆遷裁決，張菊英未提起行政訴訟，129號拆遷裁決的合法性已經生效複議決定確認。蒸湘區政府強制拆除涉案房屋合法，其中拆除違章建築部分已經由（2015）湘高法行再終字第2號行政判決作出確認，故張菊英請求判決確認強制拆除行為違法，缺乏事實和法律依據。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、第六十九條及《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第（一）、（二）、（六）、（九）項之規定，裁定駁回胡新福等五人的起訴，駁回張菊英、何晶華對衡陽建設局的起訴，駁回張菊英、何晶華對衡陽規劃局的起訴；判決駁回張菊英、何晶華的訴訟請求。張菊英等七人不服，提起上訴。
湖南省高級人民法院（2016）湘行終441號行政判決認為，一審裁定駁回胡新福等五人的起訴正確。蒸湘區政府的強制拆除行為是一個獨立的行政行為，一審認定該行為是原房產局、衡陽規劃局作出涉案行政行為的延續，並未形成新的行政行為，屬於執行行為的理由不當，應予糾正。因涉案房屋合法部分已經得到補償，違法建築部分被拆除的賠償請求已經（2015）湘高法行再終字第2號行政判決予以駁回，張菊英等人亦未提供蒸湘區政府實施強制拆除造成其他財產損失和名譽權侵害的證據，一審判決駁回相關賠償請求，並無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判。
張菊英等七人申請再審稱：1.胡新福等五人共同出資購買涉案房屋，與被訴行政行為有利害關係，具有本案原告資格。2.蒸湘區政府未提供證據證明拆除254號房屋的合法性，拆除行為違法，並給張菊英等七人帶來財產及精神損失。請求撤銷一、二審判決，依法再審本案，支持張菊英等七人的一審訴訟請求。
蒸湘區政府答辯稱：蒸湘區政府對張菊英、何晶華房屋實施強制拆除，嚴格依照法律規定進行，符合法定程序，並未給張菊英等七人造成損害。請求駁回張菊英等七人的再審申請。
衡陽市政府答辯稱：胡新福等五人不具有本案原告資格；涉案房屋被依法拆除，並未造成張菊英等七人損失，衡陽市政府作出的複議決定合法。請求駁回張菊英等七人的再審申請。
衡陽規劃局答辯稱：胡新福等五人不是涉案房屋的共有人，不具有原告資格。涉案房屋合法部分被拆除，是雙方通過協議約定達成的共識，沒有異議；違法部分被拆除符合法律規定，未造成當事人損失。請求駁回張菊英等七人的再審申請。
衡陽住建局未提交書面答辯意見。
本院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。本案中，涉案的254號房屋登記在張菊英名下，屬於家庭共同財產，何晶華作為張菊英的丈夫，是該項家庭共有財產的共有人，兩人對涉案房屋共同享有所有權，與強制拆除涉案房屋的行政行為有利害關係，具有原告主體資格。而胡新福等五人，並非張菊英的家庭成員，對涉案房屋不享有所有權，與被訴強制拆除房屋行為沒有利害關係，一、二審認定五人不具有原告資格，符合法律規定。張菊英等七人主張，胡新福等五人參與出資購買涉案房屋，但是並未提供證據證明，且在產權登記簿上也未體現胡新福等五人屬於涉案房屋的共有人。該項主張沒有事實根據，本院不予支持。
2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》第十七條第一款規定，被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。2011年1月21日公佈實施的《國有土地上房屋徵收與補償條例》第三十五條規定，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。也就是說，2011年11月21日之前，在城市房屋拆遷法律關係中，被拆遷人逾期不履行拆遷裁決規定的搬遷義務的，行政機關依法享有自行強制拆除被徵收房屋的強制執行權。本案中，2007年3月簽訂拆遷補償協議及補充協議後，張菊英即將69.6平方米門面交指揮部予以拆除，不存在強制拆除的事實。因發生情勢變更，補充協議無法履行，原房產局作出129號拆遷裁決，複議維持該裁決後，張菊英未起訴也不履行拆除義務，2008年1月4日,蒸湘區政府組織人員對剩餘部分（不含違建）予以強制拆除。強制拆除過程中，蒸湘區公證處派員對拆遷過程予以證據保全。該強制拆除行為不違反2001年《城市房屋拆遷管理條例》以及2011年《國有土地上房屋徵收與補償條例》的上述相關規定。一、二審判決駁回張菊英、何晶華的該項訴訟請求，並無不當。至於張菊英私自改建的違建房屋拆除問題，湖南省高級人民法院（2015）湘高法行再終字第2號行政判決已經作出生效判決，不在本案審理範圍。張菊英等七人主張，蒸湘區政府未提供證據證明強制拆除的合法性，強制拆除行為造成其財產及精神損失。但是，一審中蒸湘區政府提供的129號拆遷裁決書、強拆過程公證文書等證據，足以證明強制拆除行為符合法律規定，張菊英等七人未提供證據證明強制拆除行為造成其人身、財產損失。以此為由申請再審，缺乏事實根據，本院不予支持。
應當指出的是，2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》第四條第一款規定，拆遷人應當依照本條例的規定對被拆遷人給予補償、安置。第五條第二款規定，縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門（以下簡稱房屋拆遷管理部門），對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理。第七條第二款規定，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內，對申請事項進行審查；經審查，對符合條件的，頒發房屋拆遷許可證。也就是說，在拆遷法律關係中，房屋拆遷管理部門作為行政管理者實施的是審核發放拆遷許可證、進行監督管理的法定職責，拆遷安置補償義務主體不是市、縣政府或者房屋拆遷管理部門，而是依法取得拆遷許可證的拆遷單位。拆遷人與被拆遷人之間達成的拆遷補償協議，屬於平等主體之間的民事協議。正因如此，《最高人民法院關於當事人之間達成了拆遷補償安置協議僅就協議內容發生爭議的,人民法院應予受理問題的覆函》明確，拆遷人與被拆遷人雙方簽訂拆遷補償安置協議後產生的爭議，屬於民事訴訟的受案範圍。本案中，原建設局依法取得拆遷許可證實施拆遷活動，並於2007年3月28日與張菊英簽訂拆遷補償協議及補充協議，該協議顯然屬於平等主體之間的民事合同，對該協議不服應當通過民事訴訟解決，不屬於行政訴訟的受案範圍。一、二審本應對張菊英等七人的該項訴訟請求裁定不予立案，或者駁回起訴，受理該項訴訟請求並作出實體判決不妥，本院予以指正。鑑於張菊英等七人申請再審，再審不宜作出對申請人更為不利的裁判，本案不予再審。
綜上，張菊英等七人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：
駁回張菊英、何晶華、胡新福、劉新柏、張偉、張妮、何瓊華的再審申請。
審 判 長 郭修江
審 判 員 錢小紅
審 判 員 熊俊勇
二〇一七年十二月二十七日
法官助理 黃寧暉
書 記 員 陳清玲
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