三都堂—一明代的監察機構
明朝是中國君主專制走向極權的一個朝代。
明代統治者總結了歷代王朝治理國家的經驗,尤其是吸取了元代君權不振、國家覆亡的教訓,進一步擴張了皇權。
在皇權擴張過程中,明朝最高統治者在監察制度的創設和改進上更是絞盡腦汁,無所不用其極。在明代,監察機構具有更強的獨立性。監察機構作為皇帝的耳目,不隸屬於任何機關,只對皇帝負責,同時,監察機關的官階大大提高。
明代行政監察制度的建設過程就是封建皇權加強的過程,目的就在於藉此鞏固極端的君主集權。
明朝開國之初,朱元璋就很重視對朝廷百官的監察,認為“臺察之任尤清要,朝廷綱紀盡繫於此”。
明初曾一度效仿元制設御史臺,掌監察,之下亦效元制設殿中司和察院,成為國家三大府中尤為重要的機構。
洪武十五年,朱元璋撤銷御史臺,正式創設都察院,兩年後又對其內部機構設置進行了調整,從而完成了臺、察合一的制度創新。
都察院是專門負責維持國家機關以及官吏綱紀的部門,“職責糾劾百官,辯明冤枉,提督各道,為天子耳目風紀之司”。
都察院長官有左右都御史各一人,官品為正二品;左右副都御史各一人,官品為正三品;左右僉都御史各官品為正四品。
這些都是都察院的高級官員,一般在本院中任事,稱之為坐堂官,其下有經歷司、司務廳、照磨所司獄司等辦事機構。
都察院作為肅政之司,有三劾三察之大權。三劾權是凡是結黨營私、威福亂政者,劾;凡是貪汙受賄、敗壞官紀者,劾;凡是心懷不測,上言變亂成憲以邀聖眷者,劾。
三察權是:察吏權,可以會同吏部考察百官之能否,以定升降黜罰;察獄權,可以和刑部、大理寺會同審理重大案件;外察權,可以奉皇帝命令,巡察地方,澄清吏治。
由此可見,都察院職權廣泛,無所不察,無所不糾,作為風憲之司,受到朝廷百官的忌憚和敬重。
明初,監察監督官員多能秉公執法。監察官所到之處,公子王孫,勳戚舊臣,無所趨避,均在其糾彈範圍之內,對貪官汙吏,懲處甚嚴,有些甚至剝皮示眾。
洪武九年(1376),御史大夫汪廣洋和御史中丞陳寧彈劾當時的丞相李善長,結果李善長被免職待罪。
永樂十四年(1416),御史劉觀彈劾谷王朱穗昏聵無道,結果朱穗被廢為庶人。
駙馬都尉歐陽倫,是朱元璋女兒安慶公主的丈夫,洪武末年他幾次遣家人違禁販運私茶,“所至騷擾,雖大吏不敢問。有家奴周保者尤橫,輒呼有司科民車至數十輛。過河橋巡檢司,擅捶辱司吏,吏不堪其辱,據以上聞”。朱元璋賜歐陽倫死罪,處死周保等人。同時,出任御史者多為正直之士,志行高潔,氣節凜然,即便在朝政昏暗、權臣當道的情況下,猶能挺身而出,身死而不憾。
明熹宗時期,左都御史高攀龍彈劾大宦官魏忠賢,被皇帝免職,後在魏忠賢迫害下投水而死。左副都御史楊漣憨不畏死,再次上表彈劾魏忠賢24大罪,又被投入監獄。
左僉都御史左光斗繼續上表,彈劾魏忠賢32斬罪,同樣被投入監獄。後來,楊左都死於獄中。但是監察官員這種前赴後繼、永不罷休的鬥爭精神,卻為監察官一職贏得了很高的聲望。
朱元璋廢中書省,提高六部地位後,為了加強對這些
機構的監督,專設六科給事中,禮、戶、吏、兵、刑、工六科,設都給事中一人(正七品)、左右都給事中各一人(從七品)、給事中若干人(從七品),稽察六部百司之事,旨在加強皇帝對六部的控制。
如果說,都察院的御史著重監察全國官吏和一般機關,那麼六科則是對六部的業務進行對口監察,六科給事中獨立一署,直接就六部事務向皇帝上奏。
同時,給事中的委任權屬於皇帝,而不是吏部。這就保證了其在行使權力時不受干擾,而具有權威。六科給事中與各道監察御史合稱科道。科道官雖然官秩不高,但權力很大,活動範圍極廣。
其職責是侍從皇帝左右,凡六部的上奏均須交給事中審查,若有不妥,即行駁回;皇帝交給六部的任務也由給事中監督按期完成;對於各地臣僚的奏章,要分門別類進行整理,然後呈給皇帝批閱;對官吏的陟黜任免有相當大的參議權,如果吏部選用官員,需要在保單上和吏科給事中共同署名,否則皇帝不予批准,大小官員赴任,也要先到吏科簽到辭行,得到吏科同意後方能動身赴任。
六科給事中也可以監督科舉考試,可以巡視地方;六科給事中輪值時握有一定的案件終審權,擁有很大的司法權。
同時明朝也很關注給事中的考核,作為七品小官,其升降都要由皇帝來決定。同時還規定,對監察官犯罪的處分比一般官吏要重,“凡御史犯罪加三等,有贓從重論”。
在都察院中還設有十三道監察御史,以地區劃分的十三道御史(正七品),共110人,負責具體監察工作。監察御史雖為都御史下屬,但行使職權時,往往可以撇開他而獨立行動,直接受命於皇帝,有獨立進行糾舉彈劾之權。
他們按地區和業務分工,負責對全國各方面的監察工作,權力甚大,可以糾察朝野官吏,糾正朝會禮儀,巡視駐京的軍隊,査驗朝廷內庫,監督科舉考試。
監察御史可以奉皇帝之命出巡地方,號稱“代天子巡狩”。巡按御史出朝儀式壯盛,扈從喝道,民諺“御史出朝,地動山搖”,可謂威風八面。
御史所到之處,糾劾地方文武,斷理冤獄,巡視倉庫,清査錢糧國賦,褒揚善舉,翦除豪強,以正風俗而振朝綱。
總之,地方政事得失、郡國利病,無所不察,亦無所趨避。明廷同時規定,這些七品小官可以和地方二三品大員平起平坐,以對等禮節對待。至於六七品州縣官員在巡按御史面前更是屏息閉氣,百般逢迎,小心伺候。
甚至每至府縣,官吏晉見時,須行跪拜禮。另外,明朝監察御史都有“風聞彈奏”和“大事奏裁、小事立斷”的特權,因此,他們可以無所顧忌地彈奏懲治官員,“凡監察御史、按察司官,巡歷去處,所聞有司等官,守法廉公,廉能昭著,隨即舉聞。
若奸貪廢事,蠹政害民者,即便拿問,其應請旨者,具實奏聞。若知善不舉,見惡不拿,杖一百發煙瘴地面安置,有贓從重論”。
宣德時,直隸巡按臼圭彈劾武定侯郭鉉縱容家人搶佔民田,拆毀民居,掠奪天津屯田千畝,郭鉉雖獲寬宥,其家人卻受到嚴厲懲處。
李香在任四川巡撫都御史(從二品官)時,威震西南,皇帝賜匾曰:“霜威節鉞”,史稱李都堂。
宣宗時期派遣巡撫“巡行天下,安撫軍民”,已成定製。巡撫之制始於洪武二十四年敕“懿文太子巡撫陝西”這些巡視地方的監察官員若兼領其他專項事務,則稱總督提督等,權力比巡按御史更大,有“便宜從事”之權。
他們巡按地方,維持官場風紀,彈劾不法官吏,如洪熙元年(1425),巡撫山西僉都御史李侃考察地方官吏,一次奏罷布政使王永、李正芳等官員160多人。
另外他們還有權處理地方政務,如勸課農桑,勘察災情,興修水利等本該由地方官員處理的事務,他們也有權過問。
到明中期前後,出於鎮壓農民起義以及平定“南倭北虜”的需要,這些總督、巡撫還可以提督軍務。凡是軍務的整頓、將校的任免、軍隊的佈防以及軍餉的供給等,皆由巡撫和總督主持。
在其職權管轄範圍內,他們有“便宜行事”之權,不用請示皇帝就可以自行裁決,可見權力更重。這些特殊的官員後來逐漸發展為固定的官職,如憲宗成化五年(1469)始設兩廣總督;宣宗宣德年間在關中、江南等地專攝巡撫,都成定製。
到了有清一代,巡撫總督則成為主持一省或者數省的封疆大吏。
科道官在明代號稱“清華之選”,品秩不高,一般為七品小官,有些甚至是九品,但位卑權重,祿薄賞厚,政治能量很大。如果恪盡職守,剛正有為,則可以超擢為三品的按察使。
顧炎武對此評價說:“夫秩卑而命之尊,官小而權之重,此小大相制,內外相維之意也”。事實是,位卑則吝惜官位之念輕而勇於任事;權重則執行監察任務如庖丁解牛,勢如破竹,不受任何政治勢力阻礙而易於成功;賞厚則立功之心切而進取之心重。
明朝監察官員位卑權重,因而吏部、都察院,甚至皇帝對其人選都非常重視,除了有嚴格的選任、考課、籤轉制度規定外,對監察官員本身亦有嚴格要求,如清廉耿介、剛正不阿、富有學識、熟諳法令,能表率官常,識達大體,等等。
明朝言官大多由學識淵博者充任,這保證了監察官員較高的素質。因此,他們能對朝廷大事和皇帝的過失,多所匡正,有著很大的發言權。
明朝御史都能行其職權,不避權貴,因受到言官彈劾而丟掉官職甚至身家性命的官員不計其數,上有公子王孫、宗室貴戚,下有州郡縣官,為明朝的吏治澄清維護皇權起了很大的作用。
明神宗時期,大學士嚴嵩氣焰蔽天,權傾朝野,不僅滿朝文武紛紛阿附,甚至連六部尚書也曲意逢迎,仰其鼻息,一批批監察官吏卻挺身而出,不顧身家性命,與嚴嵩進行了艱苦卓絕的鬥爭。
從嘉靖十六年(1537)到四十二年(1563)中,眾御史和給事中為搬倒權奸嚴嵩,不斷上疏彈劾,雖遭諸多迫害,有被削籍為民者有被逮捕入獄者,有被充軍流放者,儘管如此,但是依然以肅正朝綱為己任。
明代監察制度雖然十分完備,然而它對於封建皇權具有極端的依賴性,是封建皇權的附屬品,帶有深刻的“皇權”和“人治”的烙印。
明朝御史和言官的職權、任免考察、黜陟,都取決於皇帝的個人意志,其權力來自皇權。
他們直接對皇帝負責,正所謂“御史糾彈,皆承密旨”。君主開明勤政,監察機關才能成為“糾百官罪惡之司”。即便是明君聖主,亦往往憑個人好惡恩怨親疏來支配和指導監察工作的運行。
如果遇到昏君奸臣當道,監察機關則很難發揮作用。嘉靖皇帝就曾多次駁回御史、給事中的彈劾,對大學士嚴嵩父子一味袒護。並把彈劾嚴嵩的御史們一個個進行政治打擊和人身迫害。
萬曆時張居正控制下的監察官員只對張居正負責,專門糾察張居正的政敵,成為張氏打擊政敵排除異己的政治工具。在皇權專斷之下,正直的監察官遭殺身之禍的情況更比比皆是。
嘉靖三年(1524),群臣因諫諍大禮事件,廷杖豐熙等官員134人,當場被廷杖而死者達到16人之多,場面相當血腥和恐怖。
明代監察制度完全依賴於皇權而生存,賦予監察官的職責,只是一個彈劾權”,並不能直接對貪官汙吏進行處理。最高的決定權操縱在皇帝的手中,如何懲治貪官汙吏並不取決於腐敗分子罪行的大小、危害的程度,而是取決於皇帝的好惡和喜怒,取決於他個人的利害得失,甚至取決於皇帝的賢明與昏庸、個人品質與才幹。
監察工作的好壞在某種意義上成為衡量君王個人聖賢與否的道德準繩。同時,為了強化對官員的監察,明朝賦予了監察官員極大的權力。
有些監察官員為了立威,往往刻意誅求,擴大事態。明成祖時,御史陳瑾劾治建文死難臣子,株連數百餘家,牽連上萬人,許多御史皆掩面而泣,不忍視之。
而陳瑾卻說“不治此獄,則吾輩無名”。這種為滿足個人權力慾望而肆意放縱人性的現象顯然超出了監察的本意。
明代學者邱浚對此曾進行評論:“風聞言事,此豈治朝盛道之事哉!……苟不察其有無虛實,一聞人言,即行之奏牘,置之憲典,嗚呼!莫須有何以服天下哉!”隨著明朝封建政治的腐敗,統治集團中經常出現黨爭,各成一派,勢同水火。
嘉靖以後,門戶朋黨之爭尤其激烈,監察官員也都捲入了這些政治風潮,相互攻擊,充當黨同伐異的鷹犬和工具,引起軒然大波,嚴重影響了政治穩定,惡化了政治生態。
天啟年間,東林黨與閹黨之間大規模的“京察”、“大計”之爭,幾乎把全國所有的官員都捲進去了。監察官員卷人併成為政治集團的骨幹,不僅使監察機構的作用流於形式,而且擴大了黨爭規模,加速了整個封建官僚集團的解體。
再者,御史巡按地方,不僅干擾了地方行政機關職能的發揮,而且為御史濫用職權、貪汙受賄提供了條件。
貪汙納賂之風在科道官員中潛滋暗長,不法的監察官員利用威權,所到之處,予取予奪,率性由己,嚴重敗壞了監察官員的聲譽,影響了監察機關職能的發揮。
有的監察官員與地方官員稱兄道弟,如同一家,相互勾結,在政治利益上已經與地方官員成為一丘之貉。許多監察官員在地方巡視過程中,考察不實,敷衍塞責,舉劾不公,攀附權貴、巧取豪奪、搜刮民脂民膏之事時有發生。
這種情況到明中葉後尤為突出,如給事中楊枝起奔走吏部,“以鋤奸扶正為名,賣官納賂為實”。嘉靖末年,陳志先巡按江西,“收賂數萬”。大臣梁廷棟曾奏稱:“朝覲、考滿、行取、推升,少者費五六千金。合海內計之,國家選一番守令,天下加派數百萬。巡按查盤、訪緝、饋遺、謝薦,多者至二三萬金,合天下計之,國家遣一番巡吏,天下加派百餘萬。”
由此可見,監察官員已經成為地方的大害。明末,皇帝常有數年、數十年不上朝,官僚肌體嚴重腐爛,監察機關也隨之沉淪。御史缺員不作補充,監察御史定製110人,到了明末,只剩下9人,六科給事中只剩下5人,缺員如此嚴重,日常的監察自然無從談起,監察機構已經名存實亡。
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