【點擊右上角加'關注'，全國產經信息不錯過】
阪神大地震與災害志願者
1995年1月17日，日本關西地區發生里氏7.3級的“阪神大地震”。由於災害規模巨大，政府部門陷入癱瘓，“公助”力量無法在第一時間奔赴災區開展災害救援活動。
在此情況下，社區居民之間的“自助”以及志願者和非營利組織等的“互助”，成為災後初期救援活動的核心力量。據不完全統計，阪神大地震發生後，來自日本全國各地的130多萬志願者火速奔赴災害現場開展救援活動，從而促使整個日本社會意識到“災害志願者”所能發揮的巨大作用。也正是在這個意義上，1995年被日本社會視為“志願者元年”。
所謂“災害志願者”，是指地震或洪災等自然災害發生後自發前往災區開展救援活動的志願者。阪神大地震之後，日本政府深刻意識到：“災害志願者”已然成為繼行政部門、社區（居民）之後的災害救援“第三主體力量”。
鑑於此，1995年7月，日本政府緊急修訂《災害對策基本法》，規定各級政府應努力營造有利於志願者參與救災活動的制度環境。同年12月，日本內閣會議決定將每年的1月17日定為“防災與志願者日”。1998年，日本政府出臺《特定非營利活動促進法》（通稱“NPO法”），旨在為那些小規模的志願者組織提供法人註冊的便捷通道。自此之後，日本逐漸成為志願服務意識較高、志願服務體系較為完善的國家。
社會福祉協議會與災害志願者服務體系
阪神大地震之後，日本逐步構建起以社會福祉協議會為核心的災害志願者服務體系。社會福祉協議會（Social Welfare Council），是指根據《社會福祉法》的相關規定所設立的民間慈善團體，以增進基層社會福祉為組織使命，屬於社會福祉法人。其組織體系包括全國社會福祉協議會以及下設在各地方自治體的社會福祉協議會。其中，地方層面的社會福祉協議會又包括都道府縣社會福祉協議會、政令指定都市協議會、市町村社會福祉協議會以及廣域˙小地域社會福祉協議會。
為志願者尤其是災害志願者提供註冊、管理以及支持等服務，是社會福祉協議會的核心功能之一。社會福祉協議會平時非常注重志願者的登記管理工作，同時也建立了應急期間臨時接受志願者登記的渠道。一旦發生災情，全國社會福祉協議會將迅速通過網絡以及SNS等新媒體發佈災害信息並動員志願者參與救援。
與此同時，受災地社會福祉協議會將迅速建立“災害志願者中心”以接納和協調志願者活動。一般而言，社會福祉協議會設立的“災害志願者中心”，包括總務部門、志願者部門以及公關部門。其中，總務部門負責管理和調配救援物資，同時負責與政府、非營利組織等機構的聯絡和協調工作；志願者部門負責設立和管理志願者簽到臺和志願者休息場所，同時負責統計各災區所需志願者的數量等信息；公關部門負責收集和發佈災區信息、居民避難場所信息，同時負責制定相關宣傳單併發放給居民和志願者。
根據我們的觀察，社會福祉協議會設立的“災害志願者中心”，可以在災情發生後的3天內順利進入工作狀態。為了支援“災害志願者中心”的有效運作，受災地政府“災害對策總部”有義務向“災害志願者中心”提供運營資金以及相關救援物質。當然，也有不少公益組織和市民個人踴躍向“災害志願者中心”捐款捐物。此外，政府“災害對策總部”將根據需要向“災害志願者中心”派出工作人員，責令其負責政府與災害志願者中心之間的溝通和協調工作。為了保障志願者的人身安全，社會福祉協議會有義務向前來登記註冊的志願者提供相關保險服務。換言之，只有持有保險證明的志願者才能參與災害救助活動。
新冠肺炎疫情的蔓延與志願者活動的低迷
日本政府將可能發生的公共危機劃分為“大規模自然災害”、“重大事故”、“重大事件”、“武力攻擊事態”以及“其他危機”。其中，由疫情引發的公共衛生危機屬於“其他危機”。
我們觀察到，2007年在大阪田尻町發生的“西尼羅河熱”傳染病疫情，日本志願者以各種方式參與防控。當然，“西尼羅河熱”傳染病的傳染風險較低，也不存在人傳人的情況。
不過，我們也注意到，新冠肺炎疫情進入日本並逐漸擴散至今，日本的志願者活動並未廣泛參與疫情應對，貌似進入“低迷”狀態。同時，我們甚至觀察到，日本各地的社會福祉協議會以及不少志願者組織紛紛發佈取消或拖遲志願者活動的公告。此為何因？
原因之一：新冠肺炎疫情的特殊性以及政府所採取的應急對策限制了志願者活動的開展。
眾所周知，新冠病毒傳染風險極高，目前全球各國尚未找到有效的效治療手段。日本政府已判斷新冠肺炎將對國民健康造成重大威脅，在第一時間通過法律的緊急修訂將其納入“指定感染症”，並採取相應的管控措施。然而，囿於醫療資源的限度，日本政府迄今無法開展PCR核算檢測的地毯式排查。同時，受制於現有法律的相關規定，日本政府難以執行強制封城或強制隔離等“硬核”措施，從而導致日本新冠肺炎感染人數仍在持續增長，疫情危機尚未得到根本性控制。
面對這種危急情形，日本政府不得不採取“請求自肅”對策以延緩疫情的蔓延態勢。日語特有詞彙“自肅”，即為“自我約束、自我剋制、自我管理”之意，是日本在漫長曆史進程中形成的獨具特色的社會文化傳統，具體指代“面臨自然災害或事故災難等重大突發事件時，社會的某種共識和自覺”。據此我們不難發現，“自肅”是一個主體性極強的詞語。而“請求自肅”，意味著政府當局要求社會各主體做出自覺配合，同時隱約暗含某種“命令”意味，甚至可將其替換為“禁止”一詞。進而言之，在變相的外出活動禁令下，包括志願者在內的所有日本市民不得不減少“不必要、不緊急”的外出活動。此即疫情期間日本志願活動進入低迷狀態的原因之一。
當然，我們必須看到，志願者們 “放心自肅”的背後，是日本覆蓋廣泛的突發公共衛生事件應急管理網絡。這一網絡包括三級政府兩大系統，即由厚生勞動省及其8個派駐地區分局、13家檢疫所、47所國立大學的醫學系及其附屬醫院、62家國立醫院、125家國立療養所以及5家國立研究所構成的中央政府公共衛生危機應急管理系統，以及由都道府縣衛生健康局、衛生試驗所、保健所、縣立醫院、市町村及其保健中心構成的地方政府公共衛生危機應急管理系統。基於“三級政府兩大系統”的縱向系統管理和橫向地域管理，目前日本政府基本實現新冠肺炎疫情危機的有效管控，暫時不需要志願者活動的深度介入。
原因之二：志願者活動所需的“緊急性”和“準確性”限制了志願者活動的開展。
所謂“緊急性”，是指災情發生後志願者奔赴災區開展救援活動的速度；所謂“準確性”，是指志願者提供救援活動的效率。
在新冠肺炎疫情期間，日本政府發佈“請求自肅”對策之後，疫區之外的志願者很難迅速趕完疫區開展活動。換言之，疫區之外的志願者難以確保志願者活動所需的“緊急性”。另一方面，面對疫情不斷蔓延的緊急局勢，日本政府及其他相關機構無法第一時間向志願者提供專業指導。
同時，考慮到不斷出現的感染途徑不明的感染病例以及數量不明的無症狀感染者，日本政府及其他相關機構無法為有意開展救援活動的志願者提供足夠的人身安全保障，更無法確保可以規避因志願者活動所引發的“群體感染”。換言之，新冠肺炎疫情的特殊性，直接導致日本無法確保志願者活動的“準確性”。正是因為志願者活動的“緊急性”和“準確性”難以得到保障，才導致日本志願者活動進入“低迷”狀態。
原因之三：疫情危機應對所需的高度專業性限制了志願者活動的開展。
一般而言，我們可將志願者分為“普通志願者”和“專業志願者”。以這次疫情為例，我們可將防疫志願者分為“普通志願者”和“專業志願者”。其中，“普通志願者”是指了解少許或完全不具備專業防疫知識的志願者。而“專業志願者”又包括兩大類，一類是接受過傳染病防治教育和專業防疫訓練的全職專家型志願者，另一類是擁有相關醫學專業知識和專業技能的非全職專家型志願者。
顯然，新冠肺炎疫情應對，更需要專業志願者的參與。然而，根據日本內閣府於2007年發佈的一項數據顯示，擁有醫生等專業資格的專業志願者，僅佔志願者總數的2.5%。此外，鑑於不少醫院出現醫務人員集體感染的情況，日本政府意識到即使是專業志願者也難以確保自身安全。為此，日本政府不斷強調疫情防控的專業性，以儘可能降低感染風險，從而極大限制包括專業志願者在內的志願者活動的開展。
志願者及公益組織參與疫情防控的變通方式
儘管志願者參與此次疫情防控受到種種限制，但也不意味著日本志願者活動完全“銷聲匿跡”。我們觀察到，日本不少志願者轉而採取線上服務或個體無接觸的方式開展力所能及的志願者活動。例如，東京街頭的商店免費為行人提供口罩，一位女高中生向所在地政府捐贈600餘個自制口罩。
此外，一些公益組織也在各自業務範圍內積極開展有助於疫情防控的公益活動。我們觀察到，日本不少公益組織通過項目的方式，積極地向停課在家的兒童提供學習輔導服務，或向困難群體提供送餐服務，等等。例如，公益財團法人兵庫社區基金會，向社會開展募捐活動，並將募捐資金通過公平透明的程序，分配給致力於開展疫情防控活動的非營利組織和志願者組織。又如，公益財團法人佐賀未來創造基金，一方面向停課在家的兒童提供援助生活援助資金，另一方面通過其“佐賀災害金”向地方政府捐贈疫情防控所需資金。再如，公益財團法人˙京都地域創造基金設立疫情防控對策基金，並將募捐資金分配給那些疫情期間遭遇困境的非營利組織。這些跡象表明，日本志願者活動和公益活動並未完全“銷聲匿跡”，他們正在密切關注疫情期間政府力所不能及的領域，並通過項目創新的方式給予積極回應。
作者俞祖成為上海外國語大學國際關係與公共事務學院公共管理系執行主任、副教授，王金鈺為上海外國語大學日本文化經濟學院碩士研究生
全國產經平臺在疫情期間緊急設立全國疫情信息平臺，如有發佈需求，請聯繫霍老師，電話：18511001888；郵箱：[email protected]
閱讀更多 全國疫情信息平臺 的文章
