執法交流：談談工商機關查處“超範圍經營”的職責問題

談談工商機關查處“超範圍經營”的職責問題

2018年8月17日，山東省青島市中級人民法院作出（2018）魯02行終194號行政判決書，被引述為“市場監管部門沒有查處超範圍經營職責”的判例(《法院認定：市場監管局沒有查處公司超範圍經營的職責》)，筆者對深感憂慮，不僅誤導公眾，也容易導致工商和市場監管執法人員實務操作的混亂。同時也感覺社會對工商機關職責的認識普遍模糊，有必要進行一次嚴謹、細緻的“普法”。

眾所周知，工商行政管理部門職責有哪些？它的職責邊界又在哪裡？可以說很難有人說得清，包括本人從事工商行政管理法制工作二十多年，也不一定都道得明白。原因在於工商行政管理是一個“兜底”的“籮筐”，有其很複雜歷史原因。

雖然現在機構合併，但工商行政管理職責仍然是具有法定概念，仍然區分於質監、食藥、價格、專利等監管職責。由於工商行政管理職責本就難以清晰，加上工商機關執法人員往往也容易“越權”執法，所以人們產生錯誤的認識也就不可避免了。

工商行政管理職責難以分清，當然不是說什麼都分不清，沒有任何邊界，而是指分起來較為複雜、很費周折。一般不懂工商行政管理歷史，不瞭解工商法規的變動軌跡，很容易導致錯誤的認識。“超範圍經營”行為查處的職責，就是一個典型。

一、工商機關“超範圍經營”查處職責的歷史演變

“超範圍經營”的正式稱謂應該是“超出核准登記的經營範圍從事經營活動”。這至少可以追溯到1986年4月出臺的《民法通則》，該法第四十九條規定，企業法人“超出登記機關核准登記的經營範圍從事非法經營的”，除法人承擔責任外，對法定代表人可以給予行政處分、罰款，構成犯罪的，依法追究刑事責任。1988年6月，根據《民法通則》國務院發佈了第1號令《企業法人登記管理條例》，第三十條明確“…超出核准登記的經營範圍從事經營活動的”屬於工商行政管理機關應當查處的違法行為之一。同時代公佈的《城鄉個體工商戶暫行條例》及其實施細則（1987年8月）和《私營企業暫行條例》及其施行細則（1988年6月）都明文規定，個體工商戶“…超越核准的經營範圍的”“擅自經營不準個體工商戶經營的商品的”；私營企業“超出核准登記的經營範圍從事經營活動…的”都由工商行政管理機關予以處罰。

從1986年4月的《民法通則》到1993年12月的《公司法》出臺前，國家對企業的經營範圍實行嚴格的限制措施，不允許企業（個體工商戶）越雷池一步，但隨著市場經濟的不斷髮展，這種狀況開始發生變化。以《公司法》和《公司登記管理條例》頒佈為標誌，工商登記開始從審批登記制，向申報登記制轉變，對經營範圍的管制也逐步鬆動，但仍然控制前置審批的事項。

1993年12月出臺的《公司法》（1994年7月1日施行），其第十一條第二款規定“法律、行政法規規定需要經有關部門審批的，應當在申請設立登記時提交批准文件。”第三款規定“公司應當在登記的經營範圍內從事經營活動。”1994年6月，國務院頒佈《公司登記管理條例》，其第十九條規定“公司申請登記的經營範圍中有法律、行政法規規定必須報經審批的項目的，應當在申請登記前報經國家有關部門審批，並向公司登記機關提交批准文件。”第七十一條則進一步規定“公司超出核准登記的經營範圍從事經營活動的，由公司登記機關責令改正，並可處以１萬元以上１０萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷營業執照。”

2003年1月，國務院頒佈了《無照經營查處取締辦法》，直接將“超出核准登記的經營範圍、擅自從事應當取得許可證或者其他批准文件方可從事的經營活動的違法經營行為”列入工商機關查處的職責範圍內。也即不管超範圍經營是否需要取得許可，都屬於工商職責範圍。可以說，正是《無照經營查處取締辦法》的規定，強化了人們對超範圍經營行為一律由工商機關查處的概念，因為無論從法律法規的規定看，還是工商機關實際執法活動，都體現了這一點。

2014年2月，國務院頒佈了《國務院關於印發註冊資本登記制度改革方案的通知》（國發〔2014〕7號）,開始了以註冊資本改革為先導的工商登記制度改革。為進一步推動改革的深入，國務院進行了同步的行政審批制度改革，取消了大量的行政審批事項，同時也將絕大部分的“前置行政審批”改為後置，即“先照後證”改革。為了適應行政審批制度改革，保障一些行政許可審批取消或者改為後置後的監管銜接工作，2015年11月，國務院出臺了《國務院關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（國發〔2015〕62號），確立了行政部門“權責法定、依法行政，誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則。改變過去那種只審批，不監管，或者以審批代替監管的問題。最典型就是文化和環保部門。

據基層反映，環保部門回答舉報者的兩句話成了經典：先問“有沒有營業執照？”如答：沒有。一句“無照經營，找工商！”；如答：有。另一句“我們沒有審批過，超範圍經營，找工商！”反正“有”或者“無”，什麼油煙噪聲擾民都與環保部門無關。還有文化部門，按照原《互聯網上網服務營業場所管理條例》，他們只管審批，不管無證網吧（黑網吧）的查處取締，所以網吧儼然成了稀缺資源。2016年2月按照“誰許可，誰監管”原則修改該條例後，將取締黑網吧職責歸位為文化部門，促使文化部門降低網吧准入門檻，黑網吧問題引刃而解，不再成為社會焦點問題了。

為進一步推進國務院“權責法定、依法行政，誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則的落實，國務院對《無照經營查處取締辦法》進行了根本性的修改，於2018年8月出臺了《無證無照經營查處辦法》。

《無證無照經營查處辦法》第五條規定“經營者未依法取得許可從事經營活動的，由法律、法規、國務院決定規定的部門予以查處；法律、法規、國務院決定沒有規定或者規定不明確的，由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門予以查處。”第七條又規定“經營者未依法取得許可且未依法取得營業執照從事經營活動的，依照本辦法第五條的規定予以查處。”

這就是說，如果“無證無照”重疊的，應當由許可審批部門按照無證經營查處，而不是由工商部門按照無照經營查處。同理，既然經營者未經許可從事應當許可的經營活動，由許可審批部門查處，那麼不論該經營者是否領取營業執照，是否屬於超範圍經營。因為按照“先照後證”原則，即便營業執照載明的經營範圍中，含有需要經行政許可審批的經營事項的，未經許可擅自經營，仍然應按無證經營查處。再如小雜貨店，其經營範圍不含食品經營，未取得食品經營許可擅自經營食品，也屬於無證經營，即便機構已經合併的市場監管部門，不得對此按照超範圍經營處置，而必須按照無證經營食品查處。

二、工商機關按照現行法律規定仍然負有查處“超範圍經營”的職責，但處於“有限”狀態。

2005年12月，國務院修改了《公司登記管理條例》，雖然刪除了前述第七十一條超範圍經營的處罰條款，但仍然在第七十三條保留了“其中，變更經營範圍涉及法律、行政法規或者國務院決定規定須經批准的項目而未取得批准，擅自從事相關經營活動，情節嚴重的，吊銷營業執照。”直到2014年2月國務院再次修改《公司登記管理條例》，仍未將此刪除（改為第六十九條），所以工商機關對公司超範圍經營仍然有查處的職責。只是由於《無證無照經營查處辦法》的出臺，這個查處職責的範圍明顯縮小而已。

第一，2005年《公司登記管理條例》修改後，刪除了原第七十一條對超範圍經營的處罰條款，但至今仍然保留了工商機關對“須經批准的項目而未取得批准，擅自從事相關經營活動”，予以吊銷營業執照的處罰權。由於吊銷營業執照處罰是工商機關的專屬職權，故行政許可審批部門對“超範圍”的無證經營查處，認為情節嚴重的，可以提請工商機關吊銷無證經營公司的營業執照。由於按照職責規定，工商機關不直接查處“超範圍”的無證經營行為，故其非經有關許可審批部門提請，不得主動實施吊銷營業執照的處罰。

當然，由於目前行政審批制度的改革，已大幅度削減了行政審批，即便保留，絕大部分也改為後置審批，故真正符合“超範圍”無證經營的，已屬鳳毛麟角。

第二，《公司登記管理條例（2016年修訂）》第六十八條第一款“公司登記事項發生變更時，未依照本條例規定辦理有關變更登記的，由公司登記機關責令限期登記；逾期不登記的，處以1萬元以上10萬元以下的罰款。”的規定，沒有排除工商機關對“超範圍經營”的查處職權。

根據該條例第九條的規定，“經營範圍”屬於公司登記事項。所謂“公司登記事項發生變更”，包括公司經營範圍事項內容的變動。公司未經工商機關變更登記，擅自從事超出其營業執照記載的經營範圍事項的經營活動，構成“未依照本條例規定辦理有關變更登記”的違法行為，工商機關應當依法“責令限期登記”。

第三，工商機關查處“超範圍經營”的職責是“有限”的，不是所有的“超範圍經營”工商機關都有查處職責。

按照《無證無照經營查處辦法》的規定，當“超範圍經營”與“無證經營”重疊時，工商機關對“超範圍經營”的查處職權被“擱置”，不得行使，而應讓位給行政許可審批部門對“無證經營”的查處。

根據《中華人民共和國立法法》同位法之間的“新的規定優於舊的規定”、“特別規定優於一般規定”的法律適用原則，雖然工商機關根據《公司登記管理條例》第六十八條規定，對“超範圍經營”（未經變更經營範圍擅自從事相關經營活動）具有查處職權，但《公司登記管理條例》相對《無證無照經營查處辦法》是舊法，而《無證無照經營查處辦法》對於“無證經營”的查處規定是專項特別規定，故按照法律適用原則，自應當適用《無證無照經營查處辦法》的規定。據此，工商機關對“超範圍的無證經營”不得適用《公司登記管理條例》第六十八條的規定，“責令限期登記”，否則構成越權的違法行政行為。

工商機關對“超範圍的無證經營”行為的查處職權，僅限於“情節嚴重的，吊銷營業執照”。至於“無證無照”以及“先照後證”已經有經營範圍而未取得許可的，則不屬於“超範圍經營”的討論範圍了。

結論：“超範圍經營”屬於違反工商登記管理規定的違法行為，所以一般人認為屬於工商機關查處的職責範圍，符合常理。但由於“超範圍經營”的複雜性，僅按照常理判斷還是會出現問題。依照法律規定，遵循“權責法定、依法行政”原則，在法律、行政法規有特別規定的條件下，工商機關查處“超範圍經營”職權需要讓渡或者說被“剝奪”“終止”，由其他行政機關來處置。

工商機關查處“超範圍經營”違法行為，僅限於：1、依法無需取得許可的事項，擅自超出核准登記的經營範圍從事該事項經營活動的；2、已經取得許可，未辦理經營範圍變更登記，擅自從事已被許可事項的經營活動的。如金融機構已經銀監會批准，擴大了金融業務範圍，但未辦理相應擴大經營範圍的變更登記，而擅自經營該金融業務的。對前述兩類“超範圍經營”，危害性都不大，所以《公司登記管理條例》規定，應當“責令限期登記”，只有逾期不登記的，才給予行政處罰。

對此我們的判斷標準：凡是無法給予“責令限期登記”的“超範圍經營”，均非工商機關查處。比如“無證超範圍經營”，工商機關連處置權都沒有，如何確定“限期”的期限？行政許可審批機關很可能是取締，不存在登記的問題，工商機關怎麼操作“責令限期登記”呢？

三、“超範圍經營”的法律概念

本題本無需對“超範圍經營”的法律概念進行闡述，但實在遇到太多的人對此認識存在偏差。當然這種認識偏差不是普通百姓，而是政府部門官員，甚至法官和律師。工商法規有它的複雜性，僅看它的條文內容，很容易產生“望文生義”的問題。

《法院認定：市場監管局沒有查處公司超範圍經營的職責。（附判決書）》一文中，青島二級法院都出現了不瞭解工商法規的錯誤。

青島市市北區法院認為，“第一，原告要求被告依據《中華人民共和國企業法人登記管理條例》和《中華人民共和國企業法人登記管理條例施行細則》的相關規定，對於九州公司涉嫌超範圍經營問題進行監管查處，但是，適用上述規定進行登記的企業法人主要包括：全民所有制企業、集體所有制企業、聯營企業、在中華人民共和國境內設立的中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業、私營企業、依法需要辦理企業法人登記的其他企業。而本案所涉的九州公司繫有限責任公司，該公司登記並不適用《中華人民共和國企業法人登記管理條例》和《中華人民共和國企業法人登記管理條例施行細則》，而應當適用《中華人民共和國公司登記管理條例》的規定。在《中華人民共和國公司登記管理條例》中並未規定工商行政部門具有查處公司超範圍經營的法定職責，故原告引用了錯誤的法律依據要求被告履行法定職責。”這裡市北區法院以《企業法人登記管理條例》及其施行細則不適用有限責任公司為由，從而排斥九州公司“超範圍經營”適用《企業法人登記管理條例》及其施行細則，就有點不能自圓其說。

第一，在《公司法》和《公司登記管理條例》實施前，工商機關就是按照《企業法人登記管理條例》及其施行細則登記管理有限責任公司和股份有限公司的，包括私營有限責任公司，以及按照原國家體改委“兩個規範”（《有限責任公司規範意見》、《股份有限公司規範意見》）批准的有限責任公司和股份有限公司。即便公司法和公司登記管理條例於1994年7月1日施行後，這些公司仍然繼續按照《企業法人登記管理條例》及其施行細則進行登記管理，直到1995年7月國務院發佈《國務院關於原有有限責任公司和股份有限公司依照進行規範的通知》（規定到1996年底完成規範工作）後，有限責任公司和股份有限公司才真正過渡到按照《公司法》和《公司登記管理條例》進行登記管理。所以歷史上《企業法人登記管理條例》及其施行細則是適用有限責任公司和股份有限公司登記管理的。

第二，外商投資企業（即中外合作、中外合資和外商獨資，簡稱“三資企業”，統稱“外資企業”或者“外商投資企業”）以及參照外商投資企業登記管理的港澳臺資企業，既有有限責任公司或者股份有限公司，也有非公司制企業。外商投資企業中的有限責任公司或者股份有限公司，雖然基本適用《公司法》和《公司登記管理條例》進行登記管理，但由此仍然不排斥適用《企業法人登記管理條例》及其施行細則。國家工商總局授權地方工商部門外商投資登記權，根據的就是《企業法人登記管理條例》。所以照抄條文也會出錯。雖然法院基本理念沒有問題，但理由闡述上卻出現偏差，沒有說到要害，漏洞較多。

青島中院認為“本案所涉九州公司為有限責任公司，是一種特殊的企業法人，不應適用《中華人民共和國企業法人登記管理條例》和《中華人民共和國企業法人登記管理條例施行細則》的一般規定，應適用《中華人民共和國公司登記管理條例》的特別規定，而《中華人民共和國公司登記管理條例》中並未規定工商行政部門具有查處公司超範圍經營的法定職責。因此，被上訴人不具有查處公司超範圍經營的法定職責。”看來青島中院也不認可市北區法院的闡述理由，另闢蹊徑，換了個說法，但同樣也產生錯誤，原因在於法院不懂工商登記。上訴人（原告）當然也不懂工商法規，胡攪蠻纏貌似有理，但青島中院予以駁斥並未抓住其要害，反而陷入自相矛盾的境地。

其一，依照《企業法人登記管理條例》與《公司登記管理條例》登記的企業，雖然都屬於“企業法人”範疇，但適用範圍不同，組織形式和管理方式也不相同，兩者之間並非一般與特殊的關係，不存在包容與被包容的關係，而是各自獨立分屬於不同的企業登記管理類型（前述《公司法》出臺前的混合是基於當時並無有限責任公司和股份有限公司登記的專項法律規定，只是為改革需要而臨時性參照適用而已）。依照《企業法人登記管理條例》登記的企業法人，在工商登記分類上是“非公司制企業法人”，對象為數量極少，改制後留存下來的全民所有制企業、集體所有制企業以及其他不能列入公司制範疇的企業（包括股份合作制企業、非公司制外商投資企業、聯營企業和事業單位從事經營活動的非法人經營單位等），所以也包括企業法人的分支機構以及非企業法人的營業單位；而依照《公司登記管理條例》登記的企業法人，對象為依照《中華人民共和國公司法》規範的有限責任公司和股份有限公司（也包括分公司），分類上是“公司制企業法人”。所以兩者就是不同類型企業的兩個登記管理規範，“井水不犯河水”。

其二，青島中院稱“而《中華人民共和國公司登記管理條例》中並未規定工商行政部門具有查處公司超範圍經營的法定職責”則明顯錯誤。《公司登記管理條例（2016年修訂）》第六十八條明文規定，公司不得擅自變更登記事項，包括不得擅自變更經營範圍，違者由工商機關予以查處，給予“責令限期登記”和逾期不登記的罰款處罰等。顧名思義超範圍經營當然屬於擅自變更經營範圍的行為。也就是說，本案不從工商登記制度改革和國務院《無證無照經營查處辦法》進行闡述，真的說不清所以然的。

既然“普法”，那我們再擴展一點。工商登記在企業分類上，除上述的“非公司制企業法人”和“公司制企業法人”外，其他還有非企業法人的“合夥企業”、“個人獨資企業”以及具有法人資格的“農民專業合作社”。目前還殘存的有依照《私營企業暫行條例》登記的“私營獨資企業”“私營合夥企業”，但不少法院常常把它們作為“合夥企業”、“個人獨資企業”對待，事實上也是錯誤的。“私營獨資企業”“私營合夥企業”本就不是按照《中華人民共和國個人獨資企業法》《中華人民共和國合法企業法》規範的個人獨資企業、合夥企業，怎麼可以直接按照這些法律去處理呢？

回到正題，何為“超範圍經營”？首先搞清楚“經營範圍”是什麼？按照《企業法人登記管理條例》和《公司登記管理條例》等工商登記法規規定，“經營範圍”是企業登記事項之一。既然是企業依照法律規定應當的登記事項，則必然是合法的，不合法的事項登記機關不得登記，也不可能登記。這就是說，凡是列入經營範圍的經營項目，都是可以合法經營的，有的無非需要國家特別許可而已。反之，凡不能合法經營，不可能被工商登記機關核准登記的經營項目，不屬於“經營範圍”的範疇。

由此，我們不能以公司企業營業執照沒有記載，而從事的經營活動，就盲目地以為屬於“超範圍經營”。下列經營行為，即便營業執照記載的經營範圍中沒有的，也不屬於超範圍經營：

1、法律法規禁止從事的經營活動，如販賣毒品、槍支，提供色情服務等；

2、公司企業利用法人主體資格，非法從事的經營活動，包括非法辦學、營利性血庫經營、營利性宗教活動、營利性救助基金募集活動等等。也即國家禁止以營利性方式從事的活動，都不可以認定為“超範圍經營”，而應由相應行政主管機關予以取締或者其他處置。

3、其他不屬於合法經營的事項。

附件：山東省青島市中級人民法院行 政 判 決 書

山東省青島市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2018）魯02行終194號

上訴人（原審原告）馬健。

被上訴人（原審被告）青島市市北區市場監督管理局。

法定代表人於志鵬，職務局長。

委託代理人王璇，該局工作人員。

委託代理人隨亮田，山東亞和太律師事務所律師。

上訴人馬健因訴被上訴人青島市市北區市場監督管理局不履行查處法定職責一案，不服青島市市北區人民法院（2016）魯0203行初150號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，於2018年3月21日公開開庭審理了本案。上訴人馬健，被上訴人青島市市北區市場監督管理局的委託代理人王璇、隨亮田，到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

原審法院經審理查明，原告馬健自稱2015年6月4日至6月10日期間，受青島九州商品交易中心有限公司及其旗下會員單位青島匯益生電子商務有限公司工作人員誘騙，在網絡上炒現貨成品油，虧損31.34萬元。2016年6月19日，原告通過青島市市北區政務網政府信箱向被告提交《關於青島九州商品交易中心有限公司涉嫌違法事項》的郵件，投訴舉報九州公司涉嫌超範圍經營、合同違法等事項。2016年6月23日，被告做出答覆，主要內容為：1、告知了九州公司的經營範圍及九州公司登記事項的查詢方式。2、已對九州公司擅自變更登記事項（住所）給予1萬元的行政處罰。3、對於馬健投訴九州公司經營93#汽油，涉嫌期貨經營等問題，按照《國務院關於“現照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（國發【2015】62號）“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的監管原則，並附有《法律法規明確規定監管部門和監管職責的“現照後證”改革相關審批項目》，石油成品油的審批和監管都由商務部門負責，根據《期貨交易管理條例》和《商品現貨市場交易特別規定（試行）》有關規定，建議向成品油、非法期貨的監管和查處職能部門反映後投訴。

原審法院認為，第一，原告要求被告依據《中華人民共和國企業法人登記管理條例》和《中華人民共和國企業法人登記管理條例施行細則》的相關規定，對於九州公司涉嫌超範圍經營問題進行監管查處，但是，適用上述規定進行登記的企業法人主要包括：全民所有制企業、集體所有制企業、聯營企業、在中華人民共和國境內設立的中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業、私營企業、依法需要辦理企業法人登記的其他企業。而本案所涉的九州公司繫有限責任公司，該公司登記並不適用《中華人民共和國企業法人登記管理條例》和《中華人民共和國企業法人登記管理條例施行細則》，而應當適用《中華人民共和國公司登記管理條例》的規定。在《中華人民共和國公司登記管理條例》中並未規定工商行政部門具有查處公司超範圍經營的法定職責，故原告引用了錯誤的法律依據要求被告履行法定職責

上訴人馬健不服原審判決，上訴稱，一、原審適用法律不當。原審認為本案所涉的九州公司繫有限責任公司，該公司登記並不適用《中華人民共和國企業法人登記管理條例》和《中華人民共和國企業法人登記管理條例實施細則》（以下簡稱《企業法人條例》），而應當適用《中華人民共和國公司登記管理條例》（以下簡稱《公司條例》）。企業的法律定義十分明確和清晰：泛指一切從事生產、流通或者服務活動，以謀取經濟利益的經濟組織，包括獨資企業、合夥企業、公司企業等。《中華人民共和國公司法》第三條也明確規定：公司是企業法人。所以，有限責任公司作為公司的一種類型，必須是企業法人，不但適用《公司條例》，當然也同時適用《企業法人條例》等。《企業法人條例》等是一般性、普遍性的規定，包括有限責任公司在內的所有企業法人都必須遵守；而《公司條例》僅僅是專門針對公司在確認企業法人資格及規範登記行為方面的特殊規定。上訴人一審訴求是要求被上訴人對九州公司等在經營過程中的違法違規行為進行查處，並不涉及對九州公司企業法人資格的確認及公司具體登記事宜。二、原審認定事實不清。原審認為，上訴人投訴九州公司所涉及的經營行為應當由商務主管部門監督管理。商務主管部門對九州公司所涉及的經營行為應當承擔何種責任並不能說明被上訴人不用承擔任何責任。被上訴人是九州公司辦理《企業法人營業執照》的工商登記主管機關，負責對九州公司營業執照內容的核準與審批。九州公司在被上訴人處登記核准的經營範圍中並不包含原油成品油的經營，即便按照被上訴人辯稱的國務院《關於“先照後證”改革後加強事後監督的意見》（國發（2015）62號）規定的“誰審批，誰監管，誰主管，誰監管”的原則，九州公司的《企業法人營業執照》正是由被上訴人核准審批的，當然應該由被上訴人監管。而實際上，被上訴人自己也承認“依據相關法律、法規，我局於2016年2月15日對該公司擅自變更登記事項（住所）給予1萬元的行政處罰。”可見被上訴人也在對九州公司實施監管職能，只不過是選擇性監管。三、原審判決理由錯誤。原審的最後結論是，被告對於原告的投訴舉報已經做出答覆書，被告的答覆並無不妥，原告要求被告履行法定職責的主要理由不成立。被上訴人對上訴人的投訴舉報做出的答覆書中第三段為“依據相關法律、法規，我局於2016年2月15日對該公司擅自變更登記事項（住所）給予1萬元的行政處罰。”《企業法人營業執照》中的公司名稱、住所、經營範圍等均為重要的登記核准事項，九州公司不但擅自變更住所，更涉嫌超範圍經營，而九州公司超範圍經營的社會危害性、嚴重性要遠遠大於其變更住所，被上訴人對九州公司擅自變更住所進行了1萬元的行政處罰，卻對其涉嫌超範圍經營的行為視而不見。該答覆書第四段“對於你提出的經銷93#汽油、涉嫌期貨經營等問題……建議你向成品油、非法期貨的監管和查處職能部門反映或投訴”，上訴人實際根本沒有向被上訴人提出過所謂涉嫌期貨經營的問題，該問題已經向負有該項職責的其他相關部門提出，被上訴人的該項回覆完全是無中生有。該答覆書最後一段“合同有效或無效、可撤銷或不可撤銷不屬於工商部門職權範圍，你主張合同無效，只能通過訴訟或仲裁等途徑來進行認定”，根據國家工商行政管理總局令第51號《合同違法行為監督處理辦法》第四條明確規定：各級工商行政管理機關在職權範圍內，依照有關法律法規及本辦法的規定，負責監督處理合同違法行為。第五條也規定：各級工商行政管理機關依法監督處理合同違法行為，實行查處與引導相結合，處罰與教育相結合，推行行政指導，督促、引導當事人依法訂立、履行合同，維護國家利益、社會公共利益。九州公司由於向上訴人隱瞞了其根本不具備原油成品油的經營資質這一重要事實，其行為已經違反了《合同違法行為監督處理辦法》第六條第五款、第七條第三款的規定，涉嫌合同違法。此行為當然應該由被上訴人做出處理。綜上，請求撤銷青島市市北區人民法院（2016）魯0203行初150號行政判決並依法改判；由被上訴人承擔本案一審、二審全部訴訟費用。

被上訴人青島市市北區市場監督管理局辯稱，上訴人反映的問題，不在被上訴人行政職權處理範圍。被上訴人依法向上訴人告知了相關信息，並建議其依法向職能部門反映情況。被上訴人的行政行為不存在違法情形。2016年6月19日，上訴人通過市北區政務網政府信箱，向被上訴人提交《關於青島九州商品交易中心有限公司涉嫌違法事項》。被上訴人收到郵件後，於2016年6月23日，依法就上訴人反映的問題進行了解答。根據國務院《關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》(國發[2015]62號)規定，相關企業經營按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則監管，並在所附的《法律法規明確規定監管部門和監管職責的“先照後證”改革相關審批項目》目錄第64項明確，上訴人所反映的青島九州商品交易中心有限公司、青島匯益生電子商務有限公司涉嫌非法經營93#汽油、涉嫌非法期貨經營等問題，由石油成品油經營的審批和監管部門即商務部門負責。綜上，被上訴人的行政行為認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，程序合法，一審判決事實清楚，程序合法，適用法律正確。請求依法駁回上訴人的訴訟請求。

各方當事人在原審中提供的證據已經質證，並已隨案移送本院。經審查，本院同意原審法院對證據的認證意見及據此確認的案件事實。

本院認為，本案的爭議焦點為被上訴人青島市市北區市場監督管理局是否依法履行了法定職責。

一、被上訴人青島市市北區市場監督管理局是否具有查處公司超範圍經營的法定職責

本案所涉九州公司為有限責任公司，是一種特殊的企業法人，不應適用《中華人民共和國企業法人登記管理條例》和《中華人民共和國企業法人登記管理條例施行細則》的一般規定，應適用《中華人民共和國公司登記管理條例》的特別規定，而《中華人民共和國公司登記管理條例》中並未規定工商行政部門具有查處公司超範圍經營的法定職責。因此，被上訴人不具有查處公司超範圍經營的法定職責。

二、被上訴人作出的答覆是否合法

1、《成品油市場管理辦法》第三十四條規定：“各級人民政府商務主管部門實施成品油經營許可及市場監督管理，不得收取費用。”第三十八條規定：“成品油經營企業應當依法經營，禁止下列行為：（一）無證無照、證照不符或超範圍經營……”。《青島市人民政府辦公廳關於明確大宗商品現貨交易市場監管職責的通知》（青政辦字[2015]124號）規定：“各有關部門和單位：根據有關法律法規規定和部門“三定”規定，經市政府同意，現就大宗商品現貨交易市場相關監管部門工作職責分工通知如下。一、市商務局作為大宗商品現貨交易市場的行業主管部門，主要負責大宗商品現貨市場的規劃、信息、統計等管理工作，牽頭負責大宗商品現貨市場日常監管工作，牽頭協調整頓和規範市場經濟秩序工作，依法開展商貿流通領域行政執法，促進商品現貨市場健康發展……”

2、對於上訴人主張其與九州公司之間的合同無效的問題，本案中，九州沒有取得資質卻銷售成品油的行為，屬於取得營業執照但未取得特殊許可的一種行為，根據《國務院關於“現照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（國發[2015]62號）“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的監管原則，該行為應由監管部門即頒發許可證的部門進行查處，被上訴人無權進行查處，被上訴人告知其應通過民事訴訟的途徑解決並無不當。

因此，被上訴人對上訴人的投訴事項逐一進行了答覆，對不屬於其職責範圍內的事項告知上訴人向有關部門反映，被上訴人的答覆並無不當。

此外，對於上訴人認為其2016年6月30日向市北區法制辦郵寄行政複議申請至今未收到答覆，被上訴人該行為涉嫌程序違法，一審法院未予審查不符合法律規定的主張，上訴人提供郵寄單據顯示其對被上訴人作出的答覆不服，曾向青島市市北區人民政府郵寄行政複議申請。本院認為，青島市市北區人民政府非本案當事人，其是否收到該行政複議申請以及是否答覆均並非本案審查範圍，原審不予審查並無不當。

綜上，原審認定事實清楚，適用法律正確，本院依法予以維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人馬健負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長 張愛東

審 判 員 林 樺

審 判 員 劉力銘

二〇一八年三月二十九日

法官助理 張麗麗

書 記 員 王 崧

書 記 員 劉 佳

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