垃圾分類的社會成本

6月27日，美國駐上海總領事館舉辦美國獨立243週年紀念日暨中美建交40週年活動，活動中，一個上海的嘉賓在致辭中說“垃圾分類，人人有責……”，現場一片歡笑。這句話很能引起人們的共鳴，垃圾分類已經成為當下上海市民生活中的頭等大事，網上流傳著很多段子，描述垃圾分類過程中出現的問題。

繼上海之後，6月28日，住建部宣佈，到2020年底，全國有46個重點城市先試先行，要基本建成垃圾分類處理系統，在2025年前，全國地級及以上城市要基本建成垃圾分類處理系統。這是一項全國性的工程。

就垃圾處置本身，分類是一件好事。將垃圾分為可回收與不可回收兩類，前者如紙張、塑料，可以回收製成新的紙張和塑料，可以降低樹木和石油的使用，提高資源的利用效率。不可回收垃圾中，有一些是有害的，如電池等含有重金屬，混入堆肥中，鉻等重金屬容易在大米中富集，對人體有害。其餘的不可回收垃圾，一般採用堆填或焚燒，這兩種方法，不論哪種都需要剔除易腐或溼度較大的垃圾：易腐的垃圾容易產生異味，在堆填後容易產生沼氣和垃圾滲出水，會爆炸或汙染土壤；溼的垃圾在焚燒時，也會燃燒不充分，產生有害氣體，加大處置的成本。

既然垃圾分類這麼有用，為什麼還會遭來這麼多吐槽？目前的段子大多集中於垃圾分類的標準，比如溼尿布是溼的，卻是幹垃圾，香菇幹是乾的，但它是溼垃圾；如果以生物質、易腐解為標準，粽葉、椰子殼、甘蔗皮、玉米葉是可以腐解的，但它們是幹垃圾。僅以生活中產生的幹、溼兩類垃圾為例，一個完整的桃子和粽子，如果因發黴要丟棄，需要先進行分離，把桃子皮與肉、粽子裡的米肉歸到溼垃圾中，而桃核、粽子葉則是幹垃圾。

垃圾分類的標準雖然被吐槽的最多，但這些被吐槽的環節可以動態調整，最終應該可以在方便垃圾清運處置和符合人們通常的認知上做到平衡。垃圾在分類後，雖然降低了處置的成本，但處置的成本只是垃圾處理全流程中的一部分，垃圾分類的細緻程度，至少會直接影響家庭端垃圾分類的成本，這個成本可能是垃圾分類政策實施中的最大障礙。垃圾分類的最大障礙並不是分類標準的制定，而在於分類本身。

首先，所有人都參與的垃圾分類是一個去專業化的行為。哪怕最簡單的垃圾分類，都是一個高度專業的事情，比如只分為可回收和不可回收兩類，可回收的標準雖然有文本上的定義，但最終是否可以回收，取決於廢品回收站等回收企業以及終端的資源利用企業，同樣是紙，碎紙無法重複利用，紙板可以，不同狀態的紙在不同地區、不同時期的再利用的價值都有不同，這個信息是不斷波動的，有一些看起來可回收的物品，在特定地點、特定時期，再利用它得到的收益可能還抵不上成本。這些信息，只有需要一定的專業性以及對市場動態的掌握。

以往大城市裡的可回收垃圾主要是靠到處可見的拾荒者和收垃圾的人回收的，像飲用水的塑料瓶、報紙、紙包裝盒，他們甚至可以從腥臭的廚餘垃圾中翻撿出空塑料瓶，還會向家庭整理好的可回收垃圾支付金錢。這個過程是高度市場化的，是高度勞動力密集型的，回收的垃圾一定是高度可回收的，他們因此獲得了收入，養家餬口，這是一個比較有效的市場。

現在因為一些原因，大城市清退了低收入的拾荒者等收垃圾的人，垃圾分類中的可回收垃圾幾乎是另起爐灶，基本摒棄了原有的參與者。當然，我們並不能美化原有的拾荒者，他們能解決的可能只有可回收垃圾，對於不可回收的垃圾，他們沒有分類、處置的興趣。儘管如此，垃圾分類的主體由專業的、市場化的拾荒者退回到普通居民、拿固定工資的街道幹部和小區志願者，他們並不比普通人專業多少，也無法從回收垃圾中獲利，可回收垃圾的質量必然是降低的。激勵機制也決定了，財政必然要大量貼補資金或者給他們壓力，才能讓垃圾分類的這個系統運轉。

更大的去專業化體現在居民端。家庭進行垃圾分類需要時間，也需要消耗注意力，上海目前實施的分類雖然比日本還有差距，但相較不分類或者粗分類，肯定會額外多出不少時間，每天每人哪怕只有5分鐘，彙總到上海市所有人，時間量也非常可觀，每年合計7.3億小時，按標準工作時間計算，損失時間相當於36萬個全職職工全年的工作。

中國的政策實踐，很少會考慮居民家庭的時間利用（國家統計局和北京大學CFPS有相關的調查），根據CFPS在2010年做的調查，全國居住在城鎮的成年人在工作日內（工作時間大於0），工作時間為8.25小時，家務時間為1.07小時，個人衛生時間0.86小時，用餐和飲食為1.34小時，五分鐘雖然少，但相當於平均家務時間的8%、工作時間的1.01%，這個時間對GDP和家庭幸福的影響並不小。

垃圾分類放在居民端執行的一個隱性的前提，就是所有人的時間成本和專業性是差不多的，但城市裡的人是高度異質的，時間成本大不相同，工資的差距可能高達10倍以上，工作時間的範圍也很大，全國城鎮職工，超過25%的人，工作時間在10個小時及以上，他們的睡覺時間少到7.3小時，家務時間只有0.7小時，對於這些人，家庭端的垃圾分類並不經濟。越大的城市，不經濟就顯得越明顯。

其次，除了去專業化，中國一些城市垃圾分類的實踐，也突顯了社會治理的困境。每個人都在無時不刻的產生垃圾，時間不定，地點不定，隨著居民收入的提高，消費的東西多了，垃圾自然也會多起來，其中不乏因浪費產生的食物和生活垃圾。

對於大多數人來說，垃圾分類是沒有收益的，尤其是溼垃圾，往往要用塑料袋裝著，扔的時候，要先把溼的部分倒進溼垃圾桶，再把塑料袋扔到幹垃圾箱裡，這個過程中，很難避免手被弄髒。他們的動力主要來自兩塊：1，道德上的快感與自我約束；2，對懲罰的恐懼，遵守規則以避免懲罰。假設宣傳和教育得當，居民素質提高，相信居民中的大多數對垃圾分類會有比較強的認同感，願意主動分類，但全國多個城市已經執行垃圾分類多年，為什麼會效果甚微？

社會治理的難點就在於，大多數人的極少數時刻會有不遵守規則的衝動，也會有少數人一直漠視規則，拒絕執行。一旦當少數人或少數違反規則，就會讓遵守規則的人感受到不公平，進而讓整個政策崩塌。這種現象在“闖紅燈”、“隨地扔垃圾”等領域非常明顯。上海用了二十年時間，城區基本達到了垃圾不落地，這個成績靠的是遍地隨處可見的垃圾桶，大幅提高了人們扔垃圾的便利性，再加上環衛工人的高度緊張。目前絕大多數城市，垃圾不落地都沒有治理好，可見依靠道德快感的自覺是沒辦法解決垃圾分類的問題。

所以，在上海的實踐中，家庭端垃圾分類的動力主要源自避免懲罰。這意味著家庭扔垃圾的過程，必須要有人盯著，扔錯了懲罰，以倒逼家庭必須遵守分類的規則，有限的人手和經費預算，必然要求撤桶並點和定時投放，原有每個樓下兩個桶，變成十幾個樓共享四個桶，並且只有兩個時段可以投放，成本約束倒推出居民喪失扔垃圾的自由。部分媒體梳理了國際垃圾分類國家的實踐經驗，垃圾分的越細，扔垃圾的時間就越受限，這是逼不得己的辦法。顯然，政府部門對此有清醒的認識，自覺並不可靠，外部的監督最重要，上海市政協常委、人口資源環境建設委主任陸月星提出，“定時定點的大方向不能改變，我們要在社會動員中讓全體市民對垃圾分類形成特定的意識和習慣”。

除了小區的工作人員和志願者對居民的監督和投放垃圾的限制，小區之間的垃圾清運也對小區進行了限制，上海提出小區垃圾“不分類、不清運”，拒不改正的移送城管處罰。這意味著少數家庭不分類，如果小區監督不到位，小區整體將會被懲罰（不清運），幾乎等同於連坐的機制。

由於社會中總是存在個別不遵守規則的人，為了避免他們亂扔垃圾，設計了監督和執行機制，使得全社會所有人一起承擔被監督的成本，其中大多數是遵守規則的人，這個制度設計的邏輯就存在問題。

按這個邏輯推演下來，靠近居民區的馬路邊垃圾筒，會逐步的被撤桶，因為居民小區定時定點不能滿足他們的垃圾投放，馬路邊上沒有垃圾筒了，那麼城市的垃圾不落地應該如何做？既然老百姓沒辦法自覺，就只能多布監控探頭、多搞人臉識別。媒體報道，上海市多個區縣的居委會幹部都提及，將在垃圾廂房安裝攝像頭進行取證。

我們進一步分析這個政策的邏輯，可以看到，上海的垃圾分類政策，形成了簡單的監督和被監督的關係，你監督、我執行，並不是基於居民的一致同意的產物。也就是說，上級政府必須不斷的投入監督的人力物力才能維繫這個體系，財新的報道中援引的觀點驗證了這一點，上海靜安區的某諮詢公司人士認為“基本的監督機制是必須長期存在的，否則很容易發生倒退，即便普遍養成分類習慣後也不能停止”。這個體系和此前拾荒者為分類主體的機制完全不同，後者是一個自運行的體系，用不著外部的壓力就可以運作良好。

但基層的事務太多太雜，很多事務都依賴於居民的多數同意，只有多數同意，才能大幅降低政策執行的成本，比如物業費的收取、綠化改造等。一項政策，如果多數居民心不甘情不願，僅靠監督和懲罰來執行，這個政策對基層機構權威的耗損就太嚴重了，上級機構給他們的壓力越大，執行的越嚴格，就會導致基層居民越重的怨氣，這個怨氣直接由基層機構色承受，會降低了他們對其它更關鍵議題的掌控能力，進而大大降低他們在危機時候的應對能力。

回過頭來，我們看一下日本的垃圾分類制度，談到垃圾分類，總會有人提起日本。一般認為日本的垃圾分類做的好，很重要的原因是日本人的執著，他們幾乎把垃圾分類做成了一種宗教，一個人從幼兒起，就參觀垃圾處理廠，過細的垃圾分類讓他們可以以此為自己的民族、地區而自豪。這個和垃圾分類為他們帶來直接的環保利益可能關係不大。

另一個很重要的因素就是日本的垃圾處置機制有很強的自治的因素，如果A處的垃圾在B處焚繞，那麼A處的人很難有積極性去做好分類。所以日本的垃圾處理機制有地方自治的特色，每個地區都會有自己的垃圾處理廠。1970年初，日本開始推行垃圾分類後，東京地區發生江東地區的民眾反對東京政府將垃圾集中到江東區海灣焚燒的做法，最終形成“排放者負責制”，即垃圾的來源地負責處理該地區的生活垃圾，拒絕將垃圾轉移到其他地區。所以日本的垃圾分類，每個地區（甚至街道）都有自己的分類標準。為了避免政府和居民之間的衝突，日本還有相應的民間自治組織來平衡各方利益，居民自治會對上代表居民和政府、企業對話，對下解釋政策、宣傳教育。

儘管如此，日本垃圾分類的效率並不高，這個很容易理解，除了前面提到的家庭垃圾分類的時間成本以外，過細的垃圾分類，導致一個小區的每一種垃圾的總量不多，物流和儲存沒有規模效應就顯得不經濟，在公寓、高層為主的小區裡，寸土寸金，他們的房子裡還要分割一塊地方來存放垃圾，家庭的舒適感會明顯下降。城市裡最貴的就是物流、房租和人工，這些成本之和可能比最終垃圾處置的成本高多了。垃圾處理的屬地原則，導致早先東京每個地方都有一個垃圾處理廠，缺乏規模效應，處理起來不經濟。

垃圾分類好不好？當然是好的。任何一個公共政策，都能找到做的理由，找理由是最簡單的事情。但政策要實施，找到“做的理由”只是第一步，我們還要看，要花多少錢、多少時間去做這事情，所以我們需要基於居民同意的原則去設計實施公共政策，漠視他們的聲音往往意味著社會成本被忽視了，這種社會治理只會在解決一個問題的同時，帶來更多、更大的麻煩。

更重要的是，中國還是一個轉型國家，流動人口規模持續保持在高位，基層機構面臨太多的挑戰，在推行需要基層執行的政策時，決策者更需要考慮在所有的政策需求裡，這件事情是不是最重要的，值不值得我們耗費基層機構的精力（甚至他們的權威）去做這件事情，這樣的事情不能只看上面的意見，自上而下、全局一盤棋的推動，不僅損失了效率，也會挫傷地方和基層做好事的努力和衝動。民生政策，更多應該從下面汲取政策需求，順水推舟，唯有此，才能避免過高的社會成本。

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