中房報記者 許倩 | 北京報道
盤活存量建設用地喊了多年，今年在多部委“亮劍”與敦促之下，有望加速推進。
4月9日晚間，中共中央、國務院發佈《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱“意見”）。意見提出多個方面內容：要推進土地要素市場化配置、鼓勵盤活存量建設用地；充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度；以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用；深化農村宅基地制度改革試點，深入推進建設用地整理，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地要素保障。
據4月9日國家發改委官網信息，《國家發展改革委關於印發<2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》中亦提出，推動建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜，鼓勵盤活低效存量建設用地，控制人均城市建設用地面積。
隨著各地政府加快重大項目開工建設，加強用地保障成為其中重要一環，這更凸顯了盤活存量用地的緊迫性。
“錢下來了就要快落地，地是很重要的要素，為滿足項目用地合理需求，將加大建設用地合理供給。如何加大供給？主要是兩個渠道，一是改革增量土地配置方式，二是加大存量土地盤活力度。”自然資源部新聞發言人劉國洪在3月21日的國務院聯防聯控機制新聞發佈會上表示。
現有建設用地根據權屬可以分為兩類，一是國有建設用地，主要是指城市用地；二是集體建設用地，如農村設備用地和宅基地，盤活存量就是要盤活這兩方面批而未供、閒置以及城鎮低效用地，通過土地轉讓、出租、聯營、嫁接、置換、改變土地用途、改變使用條件等方式，提高土地利用效率和使用效益。
近兩年，自然資源部高度重視盤活存量，建立起安排增量必須要和盤活存量掛鉤的機制。2018年、2019年消化處置2015年、2016年以前的批而未供以及閒置土地共計890多萬畝，相當於2019年全國安排的新增建設用地量大概500萬畝的1.8倍。目前，2017年以前批而未供土地大概有1450萬畝，存量盤活還有較大潛力。
所謂批而未供土地，主要是指依法已經國務院或省級人民政府批准土地徵用或農地轉用，而未供應出去的土地。一類是批而未徵，即地塊已被批准徵收，但由於諸多原因導致未能實施徵地拆遷，無法進入供地環節。另一類是徵而未供，即土地已徵收或進行了農用地轉用，但由於建設單位本身因市場環境影響、企業投資意向變化等因素，原定項目不能繼續推進；或當地政府區域發展方向、城市規劃等進行了調整，涉及地塊不能再供應給原定建設單位。這兩類因素也會導致出現土地無法供應的情況。
過去數年間，國內每年批准新增建設用地計劃大約在500萬——600萬畝，如果加上對過往存量土地利用，每年國內城市實際供應建設用地總量多在700萬——1000萬畝。而2019年全國安排的新增建設用地計劃總量是500萬畝，換言之，2017年前的存量土地就已夠地方政府使用兩三年。
盤活存量用地，並不意味著這些土地就會變相轉化為開發性土地入市。
從盤活農村宅基地及農村住宅用地的情況看，中國農業大學土地科學與技術學院副院長朱道林認為，農村地區乃至三四線城市，住宅用地總量基本上是過剩的，因此閒置宅基地的退出，相當一部分是要讓其轉變為其他用地的，比如復墾等，進行結構性調整。
毋庸置疑，盤活存量用地難度很大，這也是盤活存量用地呼籲多年卻仍有大量歷史遺留用地難以化解的原因所在。有參與專家分析稱，由於歷史原因很多老企業都建在城區內，現都已停產、半停產多年，企業負債太重，有的在多家銀行抵押，有的被多家法院查封，解決債務鏈難度很大;有的企業將現有的房屋不經批准出租，有的出租年限高達十幾年之久；有的企業不經政府有關部門批准就將地面房屋等資產出售給個人，造成了土地與地面資產分離，使收回成本增加，造成了國有資產流失。不論是拆遷平房區，還是收回、收購破產、停產企業土地，都有一個儲備資金問題，單純靠銀行貸款很難滿足國土儲備的需要。
“在盤活過程中，需要考慮怎麼對裡面涉及的多方利益進行重新劃分。”上海財經大學公共政策與治理研究院首席經濟學家楊暢對中國房地產報記者表示，很多前期出讓的土地，比如工業用地出讓後存在使用低效或閒置情況，亟待被盤活。盤活存量，對於促進土地市場利用效率的提升能起到較大作用。
“即使完全放開集體建設用地入市，有些地方也還是會有土地閒置。因此，放開集體土地入市，只是放開了政策空間，真正的市場需求才是解決閒置用地的根本動力。”中國農業大學土地科學與技術學院副院長朱道林對中國房地產報記者表示，盤活閒置土地資源、促進要素市場化流動，應主要考慮實體經濟結構調整需求、產業發展格局要求等，從生產要素配置上滿足產業發展的要求，這才符合經濟學規律。
對話
朱道林：農村閒置用地進行市場化再配置是必然要求
中國農業大學土地科學與技術學院副院長朱道林教授
中房報記者 許倩 | 北京報道
“完善促進盤活存量建設用地的稅費制度，重點應該是要考慮財產稅、不動產稅體系在市場經濟條件下怎麼建立和完善。大量持有土地或持有住房等著漲價，在市場經濟條件下作為一種投資是不可避免的，但必須要按照國際慣例繳納財產稅或者不動產稅，通過稅收調節手段解決收益再分配過程中的公平問題。這應該是當前改革的重點和難點。”4月10日，中國農業大學土地科學與技術學院副院長朱道林教授在接受中國房地產報記者專訪時表示。
中國房地產報：近日，中共中央、國務院發佈《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出鼓勵盤活存量建設用地。在盤活存量用地方面目前是怎樣的情況？難點在哪裡？
朱道林 ：採用市場機制配置生產要素資源是市場經濟條件下一個基本方式。中央提出，鼓勵採取市場化方式盤活存量用地、防止閒置及浪費，是科學合理利用土地資源的基本要求。其實國家政策層面一直都在鼓勵採取市場化方式配置資源，但是土地、人才、資本等作為生產要素前提必須是為生產服務而不是為市場服務，市場只能是手段。所謂為生產服務，就是說生產領域（就是實體經濟）得有需求才行。因此，鼓勵要素市場化方式配置的目標是促進實體經濟得到健康發展。
在推動生產要素市場化過程中，不能本末倒置，一定要考慮實體經濟和產業發展需求。作為生產要素，首先要支撐生產發展，如果經濟需求、產業需求不足，僅靠市場化推動是不行的。改革過程中，方向肯定是走市場化路線，但實際推行中要考慮真正實體經濟、各種產業發展，對土地、資本、勞動力等生產要素的需求結構與規模。供給側改革只能是服從需求側的基本要求，推動產業發展始終應該是第一位的。
盤活閒置土地也一樣，多年來正反兩方面經驗都證明，不考慮需求僅靠強制性盤活往往是行不通的。有的地方產業需求強，可能就沒有閒置土地；有的地方有閒置土地，可能主要是由於產業發展不足。產業佈局往往受到諸如區位條件、經濟發展水平等多種因素影響，如何促進區域產業發展往往是首先要解決的難題。因此，盤活閒置土地資源、促進要素市場化流動，應主要考慮實體經濟結構調整需求、產業發展格局要求等，從生產要素配置上滿足產業發展的要求，這才符合經濟學規律。
中國房地產報：您覺得存量用地閒置主要發生在哪些地區？比如在一二線城市，建設用地一直比較緊張，土地需求量與供給不足的情況較為嚴重。
朱道林 ：一線城市土地資源肯定是緊張的，存量用地閒置的主要是兩類地區，一類是中西部地區的部分三四線城市，另一類是廣大的農村地區。國家政策層面一直鼓勵產業向中西部轉移。但從企業角度講，往往是哪裡賺錢才會去哪裡發展產業。產業佈局要受上下游產業、經濟格局、區域格局、資源稟賦差異等各方面影響，土地、資本、勞動力各要素佈局間也是相互聯繫的。
大家都關心集體土地閒置，其實即使完全放開集體建設用地入市，有些地方也還是會有閒置的。因此，放開集體土地入市只是放開了政策空間，真正市場需求才是解決閒置用地的根本動力。比如中西部地區以及偏遠的農村地區，不光農用地資源豐富，建設用地資源往往也豐富，這些地區的土地怎麼盤活？不一定都作建設使用，盤活方式首先要考慮國土空間規劃的要求，這是土地利用的基本前提；其次要考慮區域經濟格局、產業佈局、交通條件等，從需求角度來考慮閒置用地的再利用。在符合規劃前提下，把用地需求交給市場主體。必須要服從土地利用過程中存在的客觀經濟規律，這樣才能既盤活存量用地資源，又能保證經濟增長和發展過程中的要求。
中國房地產報：從住宅市場來說，很多人關心盤活存量用地，是不是會增加開發用地的入市，對房地產市場會帶來什麼影響？
朱道林 ：房子是用來住的不是用來炒的，這個基本定位我相信是不會變的。在這個基本前提下，當前整個住宅需求我認為只是結構性差異，比如在一線大城市，可能存在一定結構性供求矛盾，但從盤活農村宅基地及農村住宅用地的情況看，我認為農村地區乃至三四線城市，住宅用地總量基本上是過剩的，因此閒置宅基地的退出相當一部分是要讓其轉變為其他用地的，比如復墾等，進行結構性調整。
我始終認為，房地產主要是為住宅需求解決住房供給的，農村人口是在逐步減少的，相應的農村宅基地、住宅用地必然會隨之減少。現在中國14億人口要想城市有住房，農村再去大面積蓋房這是不現實的，現在中國的土地資源滿足不了。農村閒置用地進行市場化再配置是必然要求，但是市場化過程中怎樣更大限度地促進土地資源用於生產領域，這是首先要保障的。不管是用於農業生產復墾成耕地，或者盤活宅基地發展民宿、農村旅遊，同樣要考慮產業需要和產業格局要求，比如部分地區對市場需求和市場容量缺乏判斷，盲目發展民宿民俗，但是不掙錢也存活不下去，典型的如前不久倒閉拆除的白鹿原民俗村。
這次中央文件強調完善要素市場化，第一條基本原則是“市場決定，有序流動”，這一點很重要。真正的市場化一定要遵循市場本身對供求關係的判斷。從政府角度說放開就行，至於市場是否接受要靠市場主體在運行過程中來判斷和分析幹什麼掙錢，但要在政策允許的前提下，在符合規劃管制的基本要求下。比如要把農村宅基地開發成房地產，是否符合規劃，是否符合當地用地結構，政府必須要監管。
中國房地產報：這次中央文件還提到，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度。這其中主要涉及哪些稅費制度？
朱道林 ：改革開放以來，我國經濟體制由計劃經濟體制基本轉變為市場經濟體制，但是稅費體制則尚存在沿襲計劃經濟體制的影子，比如缺乏完善的財產稅體系。所謂完善促進盤活存量建設用地的稅費制度，重點應該是考慮財產稅、不動產稅體系在市場經濟條件下怎麼建立和完善。
土地利用過程中，目前的稅費主要是環節稅，真正缺乏的是保有環節的財產稅或者不動產稅。市場經濟條件下允許土地使用權作為財產，但是缺少財產稅這個調控手段。大量持有土地或者持有住房等著漲價，在市場經濟條件下作為一種投資是不可避免的，但是必須要按照國際慣例繳納財產稅或者不動產稅，這方面需要加大力度地去改革完善，通過稅收調節手段解決收益再分配過程中的公平問題。這應該是當前改革的重點和難點。
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