歷史解密：懲貪與糾錯，漢唐盛世下的監察制度如何創新與發展？

引言

站在現在的起點上，眺望逝去的歷史，我們會發現，

中國的王朝歷史總不能逃離治亂興衰的定律，王朝建立→興盛→衰敗→農民起義→王朝滅亡→新王朝建立，這一過程在不斷地演繹著一個又一個王朝枯榮興滅的輪迴。能讓一個王朝覆滅的原因有很多，但歸根結底都繞不開這一條：不斷膨脹的失去約束的慾望。

古希臘著名思想家柏拉圖在《法律篇》說：

人類的本性將永遠傾向於貪婪與自私、逃避痛苦、追求快樂而無任何理性。人們會首先考慮這些，然後考慮公正和善德。

有鑑於此，一套相對完善、有約束力的監察制度的建立，很大程度上能夠對身處權力崗位的人進行一定的約束，使一個政權具有穩定持久的生命和旺盛的生機。漢代有威懾四夷的“漢武盛世”、有社會穩定發展的“光武中興”，前後四百餘年可謂高潮迭起。而唐朝更有貞觀之治和開元盛世，打造了“千官望長安，萬國拜大唐”的盛況。這兩個朝代能經得住社會的種種考驗，在茫茫的歷史長河中獨樹一幟，其不斷創新發展的監察制度功不可沒。

“監監，如金之鑑而明察也”。以銅為鏡可以正衣冠，而一套行之有效的監察制度，就像一面光潔的鏡子，在照出醜陋的同時，還能讓人“知不足然後能改”。漢唐盛世的成就得益於監察制度的發展，其沒落也在於監察制度的衰弱，約束與反約束，監察與反監察，正義與私慾，不同力量之間的此消彼長在浩蕩歷史上譜寫了一首浩蕩起伏的長歌。

一、漢代中央監察制度的沿革與發展

漢代中央監察制度分為兩塊，一是御史，二是司隸校尉。御史大夫的職位在秦朝開始出現，位同副丞相，監察百官，代表皇帝接受百官奏事，管理國家重要圖冊、典籍，代朝廷起草詔命文書等，位次左、右丞相。漢代的御史大夫與秦職權大致相當，秩兩千石。

御史大夫往往由皇帝的親信擔任，他可以先於丞相看到皇帝的詔令，和丞相、太尉並稱“三公”。御史大夫下面有幾個屬官，其中最重要的是御史中丞，御史中丞對內可以彈劾包括丞相在內的所有朝廷官員，對外可以監督和統領所有州刺史，是連接地方和中央的紐帶。

司隸校尉是漢武帝晚年，在巫蠱之禍爆發後為了查處涉案人員而專門設置的。《北堂鈔書·設官部》記載:

司隸校尉，武帝初置，後諸王貴戚不服，乃以中都官徒奴千二百人屬（焉）

巫蠱之禍結束後，這項制度作為中央監察制度的一部分保留下來。這一時期的司隸校尉雖然不再掌握兵權，但仍是皇帝的親信，“權威極重”“糾上檢下，嚴刑必斷”，致使“貴戚憚之，京師政清”。不僅如此，司隸校尉還負責監察此前沒有設置刺史的三輔、三河等地。

二、地方上的“刺史制度”——漢朝對於地方政府野心的防範

漢代最重要的監察制度是刺史制，其目的是加強中央政府對於地方政府的控制力。早在戰國時期，就有部分諸侯國會將中央的官員下放到各縣，監督縣政。《韓非子》記載：

卜皮為縣令，其御史汙穢而有愛妾，卜皮乃使少庶子佯愛之，以知御史陰情。

但真正稱得上系統的御史制度是在秦朝開始出現的。秦始皇統一六國後，置郡縣，為了方便中央對郡縣的垂直管理，吸取了此前諸侯“以御史監縣”的管理經驗，為每個郡配備了“監御史”。從湖北省雲夢縣出土的《睡虎地秦墓竹簡》上的記載來看，監御史的職責不僅是監督政令的實施，同時也要協助郡守推行政令，在戰爭背景下，還對該郡的軍事防禦負有責任。

漢代的刺史制度則是對前秦監御史制度的繼承。漢初設諸侯國，這些諸侯基本上都是劉姓子弟，出於血脈方面的考量，漢初並沒有刺史。但是很快，漢中央政府和各諸侯國之間的矛盾就凸顯出來，地方諸侯各自為政，對中央造成了威脅，漢景帝時期還因為削藩而爆發了“七國之亂”。

到了漢武帝時期，為了不動聲色地削弱諸侯國的力量，頒佈了“推恩令”，打破宗法制裡“嫡長子繼承”的傳統，規定庶子也可以繼承部分封地，只是爵位降低一等。這樣一來，原本的諸侯國就分散成為一個個小地區，從此“諸國與郡縣無異”，而獲得土地的庶子也會對中央感恩戴德。但是這

樣也會使地方行政單位大量增多，一定程度上提高了中央的管理難度。在這樣的背景下，漢武帝以秦朝的監御史制度為模板，改良確立了刺史制度。

元封五年，漢武帝將全國除三輔、三河以外的所有地區劃分為十三個州（部），每個州設刺史一人。據《漢書·百官公卿表第七》記載：

初置部刺史，掌（執掌）奉詔條察州，秩（俸祿）六百石，員十三人。

刺史沒有固定的辦公地點，只在每年的秋季，在自己所屬的地區巡查，路見不平就開始履職。“刺”是檢核問事的意思，為了確保刺史能夠有效履職，不再像以前的監御史那樣濫竽充數，漢武帝專門明確了刺史要監管的內容，稱為“六條問事”。

歷史學家范文瀾在《中國通史簡編》中說：“六條外還有不成文的一條，就是考察國王有罪狀便奏聞，不法的國王因此受到懲罰。”不過由於諸侯國力量不斷削弱，這一項基本沒有過發揮作用。刺史制度的建立，為澄清吏治，加強中央集權起到了積極的作用，為後面的“昭宣中興”提供了良好的制度環境。

刺史制度也存在它的侷限性，雖然它明確了刺史的職責，但也使得刺史的職權範圍變得非常有限。而且刺史的官位僅六百石，而“六條問事”裡屢次提到的兩千石的官員，其實就是郡行政長官太守。讓官位低的人監察官位高的人，理論上說也不是不行，但長此以往卻很容易出問題。只要太守願意把自己的資源和權力分享一部分給刺史，又或者太守掌握了刺史的什麼把柄，那麼就很容易出現“官官相護”的現象。此風一開，那麼監察體系也就慢慢形同虛設了。

為了解決這個問題，漢成帝綏和元年（公元前8年），將州刺史改為“州牧”成為整個州的地方行政長官。此後，州牧的權力越來越大，逐漸變成集行政、司法、軍事權力為一體的一方首領。當初確立刺史制，劃十三州的漢武帝大概不會想到，漢室沒有亡在諸侯作亂之中，中央的權力卻被州牧架空，原本維護中央集權的刺史制度發展成為威脅中央的強大力量。

三、“監察臣民與君主的統一”——唐代中央監察制度的創舉

唐代的最高監察機構是御史臺，首腦為御史大夫，職責和前代差不多。御史臺又分為三院——臺院、殿院和察院。臺院的主要職責是“掌糾舉百僚，推鞫獄訟，彈劾（官員）違法”，是掌管監察和審判的機構，其職能大致相當於今天的檢察院。任職臺院的官員叫“侍御史”。

殿院負責“掌殿庭供奉之儀式，凡冬至、元正大朝會，則具服升殿”。若皇帝郊祀、巡省，則具服從，於旌門往來檢察，視其文物之有虧闕則糾之。凡兩京城內則分知左、右巡, 各察其所巡之內有不法之事，任職殿院的官員叫殿中侍御史。

察院負責“掌分察尚書省六部及百司之事，大事彈劾、小事舉正”，在其中任職的是監察御史，這三院既監督中央官員，也統領對地方政府的監察。三院在職能上相互配合，又各有側重。臺院側重於司法糾察，殿院側重於對禮儀的完善，察院則著重於對官員的監督。

唐朝最具有劃時代意義的創舉就是設置了制約皇權的三省六部制。三省六部制初創於隋，完善於唐。中書省負責起草詔書，掌管為中書令。尚書省統領六部百司，長官為尚書令（實際不任命）。而門下省是負責審核中書省起草的詔書的。

如果皇帝著中書省起草的詔書，門下省認為不妥，可以駁回，稱為“駁正”，不予頒佈，實際上就相當於駁回皇帝的“聖旨”。只有詔書通過門下省審核後，才能到尚書省，從而下達六部執行。門下省的長官稱為給事中。門下省在某種程度上來說，是針對皇帝本人的一種“監察”，打破了中國古代監察制度只監察臣民而不監察君主的侷限，是監察制度的一大飛躍。

四、唐代在地方監察制度上的改革與完善

到了唐代，地方監察制度已經趨於完善，制承前代之優，政啟後世之範。唐代依舊承襲刺州史制度，但是唐朝沒有郡，所設的“州”面積通常不會超過漢代的一個縣，而負責更大範圍的監察的，則是地方的“採訪使”。

唐開元二十一年，分全國為十五“道”，每道置採訪處置使，簡稱採訪使，掌管檢查刑獄和監察州縣官吏。唐肅宗乾元以後，為了鎮壓各地的叛亂，廢止了採訪使改為管理軍事的防禦使，在此之前，採訪使實際上是履行漢代州刺史的職責。

唐貞觀以後，由於版圖的擴張太快，中央對邊境的控制力下降，邊境和平穩定面臨挑戰。為了方便邊境的軍事調度，被迫放棄了多元管理模式，採訪使往往直接由原本掌握軍權的節度使兼任，刺史也淪為節度使的屬官，從此節度使失去制約，逐漸形成割據勢力，為唐朝的覆滅和五代十國的戰亂埋下了禍根。

觀點

綜合對比漢、唐兩代的監察制度，不難發現，負責監察機構的職權逐漸明確，分工不斷細化，體系趨於完善，制度的設計者都在努力實現更有效的監察。弊端同樣是顯而易見的。無論是漢代還是唐代，都會面臨一個難題，那就是監督者的權限範圍如何界定。當監督者權限過低時，他很容易向高位的被監督者妥協，甚至是淪為附庸，狼狽為奸。而當監督者權限過高時，監督者又往往會失去制約，養虎為患。特別是下放到地方的監察人員，天高皇帝遠，很容易坐大。總的來說，監察權力缺乏監察。

另外，監督主體單一化也是很多問題的根源。古代的監察制度往往都是採取“以官督官”的方式，而當監察的權力和責任都集中在極個別的個人或者固定機構的時候，就很容易出現監察體系失效的現象。如果缺乏有效的監督，那麼再好的頂層設計都會變成一紙空談。因此，當進行一項計劃或者運行一個組織的時候，一定要有有效的監督機制；必須確保承擔主要監督責任的人，是不容易妥協的，儘量避免德不配位的情況；儘量鼓勵、吸納更多的獨立主體，參與到這個監督機制中來，使監督的權力分散。

參考文獻

《史記》 司馬遷

《漢書》 班固

《北堂鈔書·設官部》 虞世南等

《唐會要》 蘇冕

《唐六典·百官志》 李林甫等

《新唐書》 宋祁、歐陽修等

《中國古代監督史覽》 廣東省紀檢監察學會