黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，亦將堅持完善黨和國家監督體系置於全文的收關位置，緊接著就是“加強黨對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的領導”的壓軸之處，充分體現了監督體系建設在國家治理體系中的重要地位。
現代化的國家治理體系，既需要高效有力的領導制度和行政體制，也離不開對權力運行的有效制約監督體系。黨和國家監督體系是黨在長期執政條件下實現自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，也是黨確保權力始終用來為人民謀幸福的關鍵之舉。回顧歷史，唐朝行政法律體系中的封駁制度，對我們當下強化對權力運行的制約、加強對決策過程的監督，具有深刻的歷史啟示意義。
封駁，即大臣對皇帝的聖旨進行監督審查，如發現有不符合法律規定之處，就提出修改意見甚至可以退回去要求重擬，是為封還詔書、駁正違失。早在西漢末年，便已經有大臣封還詔書的現象，但只是偶爾為之。到了唐代，封駁之事才發揚光大，封駁制度發展為一項專門的行政法規，成為唐代行政法律體系的重要組成部分，甚至是核心基石，並有專人負責執行。
唐代負有封駁之權的機關是門下省，長官侍中（正三品）、副長官黃門侍郎（正四品上）和高級官員給事中（正五品上）均有封駁之權。由於侍中和黃門侍郎經常出任宰相，有時無暇處理省內實際事務，封駁工作就主要由給事中來承擔。正如白居易所言，“給事中之職，凡制敕有不便於時者，得封奏之”。在這套政務運轉機制下，皇帝詔書必須經中書省起草，門下省審查通過並簽字副署同意後，才能生效。如果門下省不同意，那皇帝什麼事都做不成。當然，這是以政治生態的健康為前提的。
魏徵執奏 太宗推動
唐高祖時期，國家庶事草創，天下板蕩，封駁之事還未提上日程。唐太宗即位後，朝廷從打天下向治天下轉型，開始注重對詔令制敕合法性的審查。值得大書特書的是，是唐太宗本人主動提出對皇帝詔敕的封駁問題，主動開啟了封駁詔書的制度化進程。而發出了唐代封駁制度史上第一聲比較有代表意義啼鳴的，正是太宗朝名臣魏徵。
唐太宗即位之初，面臨著東突厥的巨大國防壓力，遂派遣大臣到各地督促徵兵事務。按照唐代徵兵制度，朝廷只能徵發年滿十八歲的成年男子當兵。但時任尚書右僕射的宰相封德彝認為，有些十六七歲的中男比較早熟，已經發育得像大人一樣，體格健壯，身材高大，建議太宗將“軀幹壯大”的中男也納入徵兵範圍。
詔敕下到門下省後，時任給事中的魏徵立馬給頂了回去，認為將中男納入服兵役範圍的做法，違法了兵役法和其他法律制度的規定，堅決不肯在詔書上簽字，並把詔書打回去，要求唐太宗重新考慮此事，再擬詔書。在魏徵的反覆再三堅持下，唐太宗最終聽從了魏徵的意見，不再徵發中男為兵，並賜給他一個金甕以示鼓勵：以後朕的詔書再有違反法律的地方，愛卿你一定要繼續封還駁正，朕不怕改。
但不是每個人都能像魏徵一樣，能夠勇敢的拒絕給皇帝的重要指示畫圈。唐太宗每有詔敕下發，其他大臣仍然是默默無語，要發言也是偉大光榮正確、堅決落實之類。唐太宗決定在封駁制度建設上再努力推一把。
貞觀元年（627），唐太宗有次和黃門侍郎王珪談話：朝廷之所以設置中書省和門下省兩套系統，就是為了互相監督互相制衡。愛卿你要向魏徵學習，以後如果中書省根據我的命令起草的聖旨有不妥之處，或存在不符合法律規定的地方，你一定要代表門下省站出來堅決打回去。
唐初的大臣都是從隋朝走過來的，當年隋文帝煬帝父子剛愎自用的作風給他們留下了很深刻的印象，大家覺得皇帝可能都是這個揍性。如今唐太宗主動表示要接受審查監督，大臣們覺得可能也就是做做樣子而已，就沒把唐太宗的話太放在心上，還是皇帝說什麼就是什麼。唐太宗有些發火了：朕主動要求監察，你們還一個個不吭聲，難道是當奴隸當習慣了嗎。
貞觀三年（629）四月，唐太宗又在太極殿指示房玄齡等群臣：中書省和門下省都是朝廷政務運轉的核心部門，詔書有不合規的地方，你們都應當及時審查駁正。朕歡迎你們來懟，你們卻一句反對的話都不說。朕把你們放到中書省門下省的位置上，是讓你們和朕一起決策的，不是辦理文書的，那樣幾個小吏就可以辦了，要你們這些大才何用！聽罷太宗的一番訓示，房玄齡等人明白皇帝的真心真意了，開始挺直腰桿子對詔敕進行封駁，從此朝廷的重大決策失誤就少了很多。
唐太宗君臣之所以對封駁制度如此情有獨鍾，和他們對隋朝歷史教訓的共同認識、深刻吸取有很大關係。貞觀四年七月初二，唐太宗曾問宰相房玄齡和蕭瑀：隋文帝楊堅是個什麼樣的皇帝，應該給其怎樣的歷史評價？
二人回答：隋文帝一心都撲在朝政上，清心寡慾，極富自律精神；主持御前會議，能把會從早開到晚，有時甚至一邊開會一邊吃工作餐。雖然文帝不算仁厚英明的皇帝，卻至少也可稱為勤勤懇懇兢兢業業的皇帝勞模。
唐太宗認為房玄齡、蕭瑀只知其一不知其二：隋文帝生性精細苛察卻不明事理不識大體，對宰相百官極不信任，不能放手使用，大小事都要自己裁決，不經他簽字同意，下面什麼事都幹不成。這種皇帝，累死活該。
批評完隋文帝，太宗又對自己進行深刻剖析：“朕意則不然，以天下之廣，四海之眾，千端萬緒，須合變通，皆委百司商量，宰相籌畫，於事穩便，方可奏行”，隋文帝的那套做法朕是絕對看不上的，天下那麼大，人口那麼多，一大堆朝政要處理，千頭萬緒，一個人怎麼能事必躬親，全部抓在手上？在朕看來，必須要放權，和各部門官員一起集思廣益，群策群力，尤其是要依靠宰相進行決策，才能把事情做好。“豈得以一日萬機，獨斷一人之慮也”，怎麼能把所有權力都集中到皇帝一個人身上，那樣但做不完，更做不好。一天作出十個決策，就有可能五個正確五個錯誤，作出的正確決策固然很好，可那些錯誤的決策只能讓百姓去承擔代價。這樣日積月累，錯誤決策越來越多，早晚會出現重大決策性失誤，一而再再而三，這朝廷不滅亡還留著過年啊！“豈如廣任賢良，高居深視，法令嚴肅，誰敢為非”，皇帝抓大放小，在保留對軍國重事最終決定權的前提下，放心的把政務交給宰相帶領百官去打理，堅持依法理政，依法治國。明鏡高懸之下，還有誰敢胡作非為？
一番感慨完畢，唐太宗當即指示各部門，“若詔敕頒下有未穩便者，必須執奏，不得順旨便即施行，務盡臣下之意”，以後接到詔敕聖旨，若發現於法不合、於事不便之處，必須及時向皇帝提出修改意見，不能簡單的直接下發執行。封駁制度之所以能在貞觀時期取得重大發展，正是以唐太宗的深刻自省和寬廣胸懷為前提和基礎的。
貞觀四年的唐太宗，剛率領大唐軍民打敗北方最大的敵人東突厥，搬掉了北部邊防線上最大的一塊石頭，被周邊各部族百姓忠心擁戴為天可汗。唐代出現“貞觀之治”盛世局面，唐太宗文治武功遠邁秦皇漢武，本是自信心極度膨脹的時候，心心念的卻是充分發揮宰相百官群臣的主觀能動性，深度推進以封駁制度為核心的中國古代特色的政治民主和集體決策，君臣道和，君相共治，終成大業，垂範後世。“貞觀之治”形成的一個重要制度因素，就是封駁制度的完善。
禕之怒吼 則天無動
唐太宗時期開創的封駁詔書制度化進程，促進了“貞觀之治”和高宗時期昇平局面的出現。封還詔書和接受駁正成為唐代君臣的行政自覺，即使到武則天改唐為周的武周革命前期，一些大臣仍然以封駁為事，力圖匡扶朝政，比如宰相中書省副長官中書侍郎劉禕之。
垂拱三年（687）四五月間，劉禕之和手下屬官中書舍人賈大隱私下談話，對武則天不把朝政交還給皇帝睿宗、堅持垂簾聽政表示不滿。他話音剛落，賈大隱轉頭就把他給賣了，將劉禕之所說之話密奏給武則天。
武則天就讓人告發劉禕之收受賄賂，亂搞男女關係，責令肅州（今甘肅省酒泉市一帶）刺史王本立調查此案。王本立拿著武則天用睿宗名義下發的聖旨，要劉禕之接旨。劉禕之揮揮手，“不經鳳閣（即中書省）鸞臺（即門下省），何名為敕”，這個聖旨我看都不用看就知道是假的，沒有經過中書省草擬，更沒有門下省審核封駁，沒有宰相副署畫圈同意，算什麼聖旨詔敕，這個旨我不接。
按照朝廷的正常政務運轉程序，聖旨應該是先由中書省的六名中書舍人根據分工，對軍國大事提出初步處理意見，逐級提交中書省副長官中書侍郎、長官中書令決斷。中書省內部達成正式處理意見後，轉給門下省，由黃門侍郎和給事中進行審核駁正。因此，劉禕之拒不接旨，是有制度依據的。
在個人生死的危急時刻，在大唐存亡的關鍵節點，劉禕之搬出朝廷最高政治制度，試圖以之為憑藉，對抗武則天的鳳威。但這是在非常時期，政治生態極不健康，制度在權力面前，簡直就是紙糊的。武則天遂用對抗朝廷調查的名義，於五月初七將劉禕之“賜死於家”。
劉禕之案是唐代封駁制度史上的黑暗一幕，堅持封駁制度的劉禕之，最終被處死。從這一結果看，似乎封駁制度在制約皇權上沒有起到任何作用，這本身就是對封駁制度意義的最大嘲諷。但從更長時段的歷史來看，劉禕之堅守封駁制度的正義之舉，最終還是得到了皇權的承認。
睿宗第二次登基後，果斷為劉禕之平反，並追贈其為中書省長官中書令，表明了皇權對劉禕之當年堅守封駁制度的認可。在惡劣的政治生態中，制度可能會走彎路，堅守制度的人甚至會為之付出生命的代價，但歷史終究不會辜負他們曾經的努力，最終會給制度的成長留下適當的出口。
李藩塗歸 憲宗尊重
安史之亂後的唐代中後期，封駁制度仍然在朝廷日常政治生活中發揮著重要作用，唐憲宗、唐文宗等皇帝都有過關於堅持封駁制度的重要指示，而且大臣執行封駁的具體方式更加激進。在唐代前中期封還駁回的基礎上，還出現了“塗歸”方式，即直接批閱皇帝詔書，並在上面寫上具體修改意見，要求皇帝按照宰相的意見讓中書省重新起草。每季度將封還駁正回去的詔書進行梳理，對封駁工作進行總結，並上奏皇帝。
唐憲宗元和時期，是唐代從安史之亂的低谷中緩步走出，逐步實現中興的時期，史稱“元和中興”。復興局面形成的一個重要制度因素，就是唐憲宗君臣對封駁之制的共同維護，而非大臣單方面的堅持。
大約在元和四年（809）的時候，李藩出任門下省給事中，掌封駁之事。詔敕有不符合法規不便於民的地方，李藩直接在詔敕所用的黃紙末端寫上修改意見，要求皇帝照此重新令人起草。旁邊的小吏看到後，連忙對李藩說萬萬不可，您不能直接在詔敕黃紙上寫字，要再用一張白紙寫上意見後附到詔敕黃紙後面，以示對皇帝聖旨的尊重。
李藩不為所動，回答道：我若是用白紙寫上意見奏上去，那是給皇帝寫摺子，哪裡是批閱詔書封駁聖旨呢？給事中乾的是批聖旨的活，不是橡皮圖章。憲宗朝名相裴垍聽說此事後，覺得李藩夠膽夠勁能用，遂“薦籓有宰相器”。唐憲宗二話沒說，就於元和四年二月二十一，將李藩提升為黃門侍郎，並出任宰相。
拜相後，李藩仍以黃門侍郎的身份領導封駁事務。元和五年（810）十一月左右，時任河中節度使（總部設在今天山西省永濟市一帶）的王鍔花了幾千萬打點唐憲宗身邊人和朝廷重臣，想回朝擔任宰相。重臣和身邊人一吹風，唐憲宗決定這個事可以辦，當天下午就下密旨給宰相：王鍔這個人我看行，會辦事，可以出任宰相，你們趕緊把起草正式詔書、封駁審核通過、副署畫圈同意這套流程走完。
當時李藩和另一名宰相權德輿正在宰相辦公場所政事堂值班。李藩看罷二話不說，這次也不在詔敕文末寫修改意見了，毫不客氣的塗抹起來，直接把“宰相”等幾個字都抹除，然後在旁邊寫上“不可”二字，隨後直接把密旨給送了回去。
權德輿見此大驚失色，對李藩說：就算你不同意這個任命，也要寫個摺子呈上去，至少也像以前那樣在文末寫上意見，請求皇帝收回成命，怎麼能直接就在上面塗抹修改呢？李藩回答：情勢危急，管不了那麼多了。要是今天不能把王鍔那廝擋住，明天我們就要和他一起辦公了。而且天已經晚了，哪有時間再寫摺子。最後王鍔拜相之事不了了之，估計是唐憲宗看到李藩塗成大花臉的聖旨，臉都綠了，既然宰相們不同意、不批准朕的想法，那就罷了，聽宰相的。
唐代的歷史表明，凡是封駁制度執行得比較到位，皇帝在決策時能廣泛聽取宰相百官意見的時期，比如唐太宗貞觀時期、唐玄宗開元時期、唐憲宗元和前期，都是朝廷各項事業取得積極進展的時期，政治清明，社會安定，經濟發展，民生改善，民心歸附，國家穩如磐石。凡是封駁制度被破壞，皇帝必欲乾剛獨斷以一人治天下的時期，比如唐玄宗天寶年間、德宗時期、唐憲宗元和後期等，都是朝廷各項事業從繁榮走向衰落的時期，政治生活極不正常，兵連禍結，社會動盪，民生凋敝，民心流散，朝廷岌岌可危。
中國古代政治，近代以來一直被人批評為專制統治暗黑無邊，認為皇帝唯我獨尊說一不二，是最大的一言堂堂主，其實此說大謬。至少在唐代，因為封駁制度等事實上的行政法規存在，包括宰相在內的百官對皇權有著相當大的制約作用，唐代皇帝也會主動對皇權進行自我約束，尊重宰相等大臣在朝政上的決策權。
儘管封駁制度的實際成效，受時代環境和皇帝昏明的影響很大，但唐代皇帝從沒敢說出取消封駁，不準大臣審查詔敕的話，足見這一制度的嚴肅性，以及在加強權力監督、抑制皇權膨脹上的重要意義。
唐代的君臣共治模式和政治制度文明之所以成為中國古代的標杆，和封駁制度的存在是密不可分的。從唐初到唐末，封駁制度伴隨朝廷政務運轉過程的始終，確保了以詔書為載體的朝廷各項決策能夠大體上朝著比較正確的方向發展，也為後世王朝樹立了政治文明的典範。
黨的十九屆四中全會指出，中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系。作為國家治理體系重要內容的監督體系，其根基同樣應是深植中國大地和中華文化之中，其堅持和完善的努力方向之一同樣應是最廣泛的吸吮五千多年中華傳統政治文明的有益養分，將深刻的歷史底蘊灌注進新時代決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制之中。
撰稿：吳 鵬 審核：何 莉 馬淵傑
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