微評提示：
垃圾治理是我國城市可持續發展的短板，也是環境治理的軟肋，近年來越來越受到中央的高度重視。然而，垃圾分類雖然已在各主要城市如火如荼地開展，但是缺乏系統性的思維導致當前的垃圾治理存在諸多誤區，各環節各自為政，尚未形成整體性的治理體系，其結果必然是高投入、低效益。最典型的例子就是：在居民小區垃圾分類督導員嚴格監督下，居民忍受了極大的不便，精心分類的垃圾卻往往又被混在一起送去焚燒或者填埋，導致前端的分類投放、分類運輸徒勞無功。
如何破解困局？本文認為，垃圾治理毫無疑問有巨大正面價值，既然如此，這些價值應該是可共享的。垃圾治理的政策效果應能讓參與各方感受到，利益能讓各方可見並共享，這樣才能避免運動式治理的弊端並實現可持續。為此，垃圾治理亟需建構一個完整的閉環體系，這個體系應能集分類收集、分類運輸、分類處置於一體，既能讓垃圾應分盡分、應用盡用，充分資源化，同時也能使成本與收益在當代和未來之間、各種主體之間合理分配。按此邏輯，在垃圾治理體系構建中，應該用切實可靠的機制平衡政府、企業和居民等多方利益，在取得長期資源環境收益的同時，讓居民有獲得感、企業能獲利、政府低成本、治理可持續。杭州市餘杭區的垃圾治理體系已在一定程度上具備了以上特徵，對其深入剖析有助於我國垃圾治理政策的優化。
一、杭州市餘杭區的垃圾治理體系及其績效
2017年起，餘杭區政府試點通過購買服務，將可回收物、有害垃圾和大件垃圾的處置交由“虎哥環境公司”（以下簡稱“虎哥”）運營，推進“百姓簡單分、企業複雜分”，率先實現了“兩網融合”。2019年起，餘杭區圍繞建設“全國生活垃圾分類示範區”目標，持續優化分類模式，打破了政府統攬公共事務治理的傳統理念，打造了“多方協同+全鏈治理+市場化運作”的解決方案，逐步建構起科學、系統和完善的整體性垃圾治理體系，即：前端收集一站式、循環利用一條鏈、智慧監管一張網。
首先，源頭“一站式”回收居民家中全部的可回收物，並協同收集有害垃圾和大件垃圾。居民將所有的可回收物裝入專用回收袋，通過手機APP、微信、回收熱線等方式提交回收訂單，
也可以將回收袋放在家門口，等待“虎哥”服務人員定時上門稱重、掃碼、回收，更換新的回收袋。“虎哥”服務人員按重量給予居民“環保金”，並自動計入居民賬戶。“環保金”可兌換生活必需品，以鼓勵居民積極參與，整個服務過程嚴格按照標準化的操作規範進行。
由於這樣的垃圾回收方式全程可以在“非接觸”的情況下完成，因此在2020年初的疫情期間表現出特有的優勢和價值。3月1日“虎哥”恢復運營，當天居民呼叫峰值超過5000戶／秒。這不僅彰顯了龍頭企業“一站式”回收體系相對於“小煤窯”式的小、散、亂回收模式的顯著優勢，也再次雄辯地說明垃圾回收應當是一種專業、規範、標準化的工作。
其次，收集、運輸、分揀、利用“一條閉環鏈”，實現垃圾的循環利用，變廢為寶。鏈條後端的產業群可將所回收的全部垃圾安全、清潔、集約和高效地轉變為具有利用價值的再生資源，回收利用率可達98%，無害化率100%。這些垃圾包括：所有高、低價值的可回收物、大件垃圾（如廢舊傢俱、園林垃圾等）、廢舊家電（如電視機、洗衣機、電冰箱、空調、電腦等）和有害垃圾（如電子廢棄物、過期藥品、感光材料、熒光燈管等）等等。
第三，智慧化監管平臺實現了監管的自動化、標準化和透明化，提升了垃圾治理監管體系的現代化水平。餘杭區城管局的數字平臺可以實時“精準”監控垃圾的投放源、投放量、清運路線、資源化利用量，平臺直接對接智慧城市大腦。政府至少可以在三個方面“精準”監控垃圾治理過程：每戶居民的實時投放量、“虎哥”細分的47種可回收物的實時回收量，以及這47種可回收物的實時去向和資源化利用量，
“精準”實現了垃圾分類回收、清運、資源化利用等“多點多面”的“一網監管”。2019年，“虎哥”的服務已覆蓋居民32.9萬戶，全年累計回收垃圾8.0萬噸，其中大件垃圾27.5%、廢玻璃21.5%、廢紡織品21.23%、廢電器1.84%，以及有害垃圾107噸，這些都是傳統的回收企業不願意也無法回收處理的垃圾。依託“虎哥”模式，2019年餘杭區在實有人口增加20萬的情況下，實現垃圾減量7.7%，日均回收利用611噸，連續11個月實現同比“負增長”。
二、算算餘杭區垃圾治理這筆賬
垃圾治理涉及面廣，要計算的不僅僅是經濟賬，更應該包括環境賬和社會賬。
首先，算算經濟賬。
從政府角度看：2019年，餘杭區通過“虎哥”全年回收生活垃圾8.0萬噸，其中大件垃圾2.2萬噸，可回收物等小件垃圾5.8萬噸。這些事如果由政府做，那麼收運、處置大件垃圾將花費3280萬元，清運、焚燒小件垃圾需1996萬元。另外，政府還節省了大量的垃圾分類入戶宣傳費用和清運車輛等固定資產的投入。
從企業角度看：通過政府扶持，垃圾治理商業模式逐步完善，垃圾治理產業實現轉型升級。目前“虎哥”正不斷延伸產業鏈，提高市場覆蓋率，持續放大規模效應，有效降低運營成本，提升盈利能力，已經成長為一家年均納稅近2000萬的龍頭企業。同時政府還積極為其引入戰略投資，助推“虎哥”成為全國領先的垃圾資源回收標杆企業。
從居民角度看：“虎哥”推出垃圾分類“環保金”激勵機制，解決了垃圾分類初期居民參與積極性不高的問題。目前累計已向參與垃圾分類的餘杭居民發放“環保金”7658萬，居民滿意率高達98.3%，群眾向“虎哥”贈送錦旗超過270面。如今，在“虎哥”覆蓋的居民小區裡，不再有堆放的大件垃圾、園林垃圾等，群眾的居住環境大大改觀，對政府的垃圾治理工作也更為認可。
可見，餘杭區建構的垃圾治理體系達到了政府、企業、居民共贏的良性互動目標，各方共贏且利益可視。
其次，算算環境賬。
2019年，“虎哥”在餘杭區戶均回收垃圾達到了0.9公斤/日，佔餘杭區家庭垃圾日產生量的25%，全年回收量佔餘杭全區城鄉生活垃圾總進場量的9.4%。資源化利用避免了若送去焚燒可能產生的3000餘噸飛灰和10000餘噸爐渣等固體廢棄物，減量效果相當於少建一座日處理量300噸的垃圾焚燒廠。這不僅緩解了環境壓力，而且大大減少了社會治理成本。
餘杭區的垃圾治理體系讓垃圾應分盡分、應用盡用，最大程度地促進了垃圾的資源化利用，最大程度地減少了填埋和焚燒量，最大程度地降低了對後代環境利益的透支。
再次，算算社會賬。
“虎哥”為1200餘個低技能的勞動力提供了就業崗位，平均工資達到5000元/月以上，遠高於杭州市2010元的最低月工資標準，大大緩解了餘杭區的就業壓力。
長期以來，我國的垃圾治理直接或間接涉及政府10多個部門，管理體系繁複且效率低下。杭州市餘杭區依託龍頭企業建構了完整的垃圾治理體系，大大降低了政府治理成本，實現了垃圾治理體系的優化和治理能力的顯著提升。這一體系也避免了強制式垃圾分類，以及傳統的填埋或焚燒方式所導致的巨大社會代價。
三、政策建議
1、垃圾治理是一條完整的鏈條，建構一個整體性的垃圾治理“體系”至關重要。嚴格意義上說，垃圾分類應包括分類投放、分類收集、分類運輸和分類處置四個環節，且是“前後端匹配”的系統工程，垃圾能否減量關鍵取決於後端的資源化利用。垃圾無論怎麼分類最終都要面臨一個“去哪兒？”的問題。試想：如果終端只有一種處置方式，填埋或者焚燒，那麼中端的分類運輸有什麼意義？如果無需分類運輸，那麼前端的分類又有什麼意義？只有建構起完整的垃圾治理體系，形成“分類、收集、運輸、分揀、回收、再利用”的閉環產業鏈，才能破解當前的垃圾治理困境，垃圾治理的宗旨應是：鞏固無害化、突出資源化、促進減量化。
2、支持龍頭企業發展，讓市場機制發揮基礎性作用。2017年國務院辦公廳轉發的《生活垃圾分類制度實施方案》和近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於構建現代環境治理體系的指導意見》均強調“做大做強龍頭企業，培育一批專業化骨幹企業”，就是希望充分體現企業的主體地位，一方面發揮市場機制的作用，另一方面利用龍頭企業的持續創新能力和規模經濟與範圍經濟優勢，提高資源化利用率，
甚至可以使其成為提高城鎮精細化治理能力和培育新興戰略產業的突破口。餘杭模式很好地體現了這兩個文件的精神，這個體系還將在未來的垃圾治理中發揮更加重要的作用。具體措施方面，本文認為要著力解決企業的稅收負擔。目前全國的資源回收企業普遍面臨無進項發票的問題，這極大地打擊了其進入垃圾分類領域的積極性。同時，應充分擁抱現代科技，依託數字平臺精密智控垃圾的回收、分揀和資源化利用全貌，使支持政策能夠“精準”實施。
3、以資源化利用為導向重構垃圾治理體系。2018年底，中央提出建設“無廢城市”的目標，然而居民生活水平的不斷提高和快遞、外賣等業務的快速增長均大大增加了垃圾產生量，給“無廢城市”建設帶來持續張力。怎樣破解這些困局？本文認為產生無可避免，利用方可無廢。垃圾治理歸根結底是通過資源化利用，讓垃圾真正成為從“放錯”到“放對”的資源。因此，本文強烈建議以最終需要填埋或者焚燒的垃圾殘餘率作為評價指標，促使地方政府在資源化利用方面下功夫，真正走向“無廢城市”。
本文作者為浙江大學公共政策研究院首席專家，浙江大學公共管理學院教授、博士生導師徐林，感謝大力支持。
閱讀更多 浙江省公共政策研究院 的文章
