摘要：我國空間規劃體系正處於轉型變革的關鍵時期，理清空間規劃體系的演變特徵及其驅動機制，對生態文明建設背景下區域空間發展具有重要作用。文中構建了“利益格局變化—主體行為博弈—政策制度調整”的邏輯分析框架，並以新疆為例，分析了生態視角下空間規劃體系從無到有、從波動分化到轉型引領的演變特徵，指出其大致可概括為4個階段特徵：1）1949—1978年五年計劃主導時期：作為政策實施的載體；2）1979—1999年國土規劃主導時期：作為集權與分權博弈的反映；3）2000—2011年“多規”並驅時期：作為地方政府經濟增長的工具；4）2012年至今規劃重組時期：作為國土空間治理的手段。在此基礎上，進一步探究了不同時期空間規劃體系演變中的普適性、特殊性與指向性，闡明演變的驅動機制，以期為生態文明時期的國土空間規劃體系構建作出貢獻。
關鍵詞：中國空間規劃，生態政策，演變特徵，驅動機制，利益格局，行為博弈，政策制度
2019年，中共中央、國務院印發《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》，明確將城鄉規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。相比西方國家，我國空間規劃體系更為複雜也更為分化，且還有國民經濟和社會發展五年規劃（以下簡稱“五年規劃”）作為特殊的“空間規劃”居於規劃體系最上位。眾多實踐證明，五年規劃與城鄉規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃等空間規劃在技術體系、編制管理與內容邏輯等方面均存在著一定矛盾，空間規劃體系的演變及其驅動機制既是極具中國特色的規劃議題，也是生態文明建設過程中亟待理清的科學問題。
西方學者普遍認為，空間規劃是中國政府推進生態建設的一種表面行為，既無力應對複雜多變的社會因素對生態環境產生的負面影響，也無法形成科學合理的生態策略和治理舉措。但在我國，規劃是一種公共政策，空間規劃對社會資源配置、政策優先排序與財政投入佔比都起著十分重要的作用，決定了中央與地方政府以及政府部門之間的權力分配，是政策實施與制度推行的推動力。基於此，本文認為，在生態文明建設的大背景下，開展空間規劃體系演變特徵及其驅動機制研究，能更好地理解我國生態建設過程中中央與地方所特有的互動關係，以及機構權威和自治並存的複雜性，這也是以往研究較少關注的領域。
1 理論分析框架
空間規劃體系演變受社會矛盾變化與生態環境演化的雙重影響，任何一方的變化調整都會引起規劃參與主體利益關係與利益格局的變化，利益格局變化又會導致主體行為發生博弈。在這一博弈過程中，與之相關的制度安排與政策體系也需做出調整，以不斷規範各類空間規劃的主體和客體。基於由利益格局、主體行為與政策制度構成的循環系統，本文構建了“利益格局變化—主體行為博弈—政策制度調整”的理論分析框架，來研究生態視角下我國空間規劃體系的演變特徵及其驅動機制。
1.1 利益格局變化
空間規劃利益格局變化實際是政府、市場和社會等參與主體在空間層面進行資源配置、制約導向與調控分配的過程，且具有衍生效應，直接關係生態建設的價值取向與成效。理解這一變化過程，關鍵在於理清參與主體的權責利益關係。
在我國五年規劃與城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等空間規劃從各自為政到錯位發展、從矛盾分化到統籌融合的發展過程中，規劃的參與主體不斷衍生，從最初的發展改革部門1個參與主體，發展到涵蓋自然資源、城鄉建設、林業、生態環境等多個參與主體的利益格局，且格局分化速度與多元化程度十分迅速。其中，政府作用最為關鍵，既牽扯中央到地方豎向層面的權利關係，也需處理部門與部門之間橫向層面的權責利關係。此外，隨著我國從計劃經濟發展到市場經濟，政府與市場兩者在空間規劃體系中所起的作用與扮演的角色也一直在變化。
按照米切爾“多維細分法”對利益相關者的界定，本文將空間規劃利益格局劃分為縱向利益格局、橫向利益格局、多元利益格局3類。縱向利益格局主要包括中央政府和地方政府，橫向利益格局包括髮展改革部門、自然資源部門、城鄉建設部門、林業草原部門、生態環境部門，多元利益格局包括中央政府、地方政府、市場企業和社會公眾。3類利益格局受到生態建設背景與不同建設強度的影響，其扮演的角色會發生動態變化（圖1）。其中，縱向利益格局與橫向利益格局變化主要受中央調控分配與資源配置的影響，縱向利益格局與多元利益格局變化主要受制約導向與公眾參與機制影響，橫向利益格局與多元利益格局變化主要受政府作用與市場機制影響。
圖1 空間規劃利益格局及變化
1.2 主體行為博弈
空間規劃參與主體行為受生態建設需求與社會驅動力影響，其主體行為和動機是由其集團利益所決定的。不同空間規劃的矛盾衝突，本質是空間背後各種利益主體的行為博弈結果。
空間規劃的主體行為博弈涉及中央—地方的縱向利益主體、部門—部門的橫向利益主體、政府—市場—社會的多元利益主體。縱向利益主體的行為博弈實際是一種系統內部行為博弈，是空間生態要素以“自上而下”或“自下而上”的形式相互“打架”的過程；橫向利益主體與多元利益主體的行為博弈則實際是一種外部行為博弈，是城鎮空間與生態空間、農業空間相互“伸縮”的過程。基於此，內部行為博弈與外部行為博弈一起構成了空間規劃體系的主體行為博弈。
內部行為博弈主要存在於生態發展的前期與空間規劃前半階段，是生態發展過程中生態規劃行為、生態建設行為與生態管理行為的博弈，也即是常說的“規建管”。通常情況下，我國各類空間規劃的規劃編制、實施建設與行政管理一般由同一利益主體負責，其行為博弈也多來自於該主體的中央與地方主管部門；而外部行為博弈主要存在於生態發展的後期與空間規劃的後半階段，該階段的中央與地方政府利益格局趨於穩定，內部博弈逐漸轉向外部博弈，主要包括生態建設行為與生態監管行為博弈以及生態保護行為與生態利用行為博弈（圖2）。
圖2 空間規劃主體行為博弈機制
1.3 政策制度調整
我們常將規劃看作是價值、政策、空間、運作等多個系統共同作用的公共政策行為。單從這一層面來講，過去傳統的物質性規劃顯然已具備公共政策的屬性。過去各類傳統空間規劃的發展歷程也驗證了空間規劃必然會從依據藍圖（圖紙）規範空間建設轉向依據公共政策來引導和調控規劃目標實現。
在生態發展過程中，空間規劃利益關係的變化必然會導致主體行為的互相博弈，進而引起規劃配套政策制度的調整（圖3）。此外，我國的空間規劃常被作為國家或地區重大戰略以及建設工程實施推進的一種公共政策，因此對於生態環境領域而言，空間規劃本身可能也是一種極為關鍵的機制，具備動態調整的屬性。空間規劃體系在生態發展過程中的不斷演變可理解是多部門、多利益方相互協作、相互配合、相互制約的過程，既需要對生態發展所需的法律體系、規劃體系、管理體系與監督體系做出制度安排，也需要不斷調整生態補償、土地、財政、融資稅收、工程管理、科技創新與公眾參與等方面的政策。
圖3 空間規劃體系的運作機理
2 空間規劃體系的演變特徵——以新疆為例
本文選取新疆作為案例，研究生態視角下空間規劃體系的演變特徵。一方面，新疆一直是推進國家戰略和生態建設的重點地區，擁有各類空間規劃編制經驗，且政策傾向性相對明顯；另一方面，新疆面臨資源保護、減貧、經濟轉型發展等多重壓力，在一定程度上更能代表我國生態發展的階段特徵，具有主動性和深入性。
2.1 1949—1978年 五年計劃主導時期：作為政策實施的載體
中華人民共和國成立後，我國國土空間規劃經歷了多次重大制度變革，奠定了近半個世紀以來空間規劃“從無到有”的堅實基礎。1949年12月，新疆省人民政府成立，共設20個工作部門。在財政經濟委員會下組建了城市建設管理機構，主管全省基礎建設工作；農林廳和水利廳等涉及生態建設的管理部門主要從事植樹造林、興修水利等工程建設，但此期間沒有嚴格意義上的“空間規劃”概念。1953年，根據中央部署，新疆開始編制第1個五年計劃，其實施正式拉開了通過工業化帶動空間發展的序幕，確定了生態建設要與工業建設相適應、要配合工業工程項目發展的建設方向。1954年，省財政經濟委員會改設為省計劃委員會，並在內部設置建設管理機構， 統籌全省城市建設計劃（規劃）。計劃委員會的成立，標誌著新疆五年經濟計劃編制與實施正式進入快速發展階段。作為五年計劃延伸的空間規劃，開始參照蘇聯模式，以發展工業為前提，以落實五年計劃工程項目用地佈局為重點在生態層面開展。
1957年，中共中央八屆三中全會召開，要求各地在生產戰線上實現大“躍進”，新疆下達了1958年“農、林、牧業生產躍進計劃”，要求超額完成《全國農業發展綱要》。在這一時期，以林業為主的生態建設多是作為農業生產的組成內容，計劃（規劃）的主要目的就是通過營造林完成農業生產任務，而非森林資源與生態環境保護。
2.2 1979—1999年 國土規劃主導時期：作為集權與分權博弈的反映
改革開放初期，全國上下逐漸從以階級鬥爭為綱的發展路線中解脫出來，中央開始將空間規劃的權力下放給地方政府，地方政府逐漸成為一個相對獨立的利益主體，空間規劃在生態建設過程中的作用也被重新認識。據統計，由於實施“三北”防護林體系工程建設，1978—1985年新疆全區造林面積比1978年之前的29年造林面積總和還多，且自治區還作為空間規劃的直接主體，制定了《十年防治荒漠化工程建設規劃》，以改善新疆乾旱的生態環境。
上世紀80年代，我國開始關注國土整治問題，這既是新時期“撥亂反正”的歷史產物，也是我國開始系統考慮大規模國土整治與綠化建設的開端。1981年中共書記處第97次會議就國土整治問題作出重要決定，指出“國家建委的任務不能只管基建，應該管土地利用、土地開發、綜合開發、地區開發、整治環境、大河流開發，要搞立法和規劃”。從這次的會議記錄來看，中央試圖通過建委來協調國土空間的自然資源保護、開發利用、生態環境等眾多問題。1982年，巴音郭楞蒙古族自治州被國家建委確立為國土規劃試點地區，隨後掀起了80年代新疆地區的國土規劃熱潮。90年代以後，國土規劃在生態建設過程中的作用被進一步放大，生態領域的計劃經濟色彩逐漸退卻。1996年，新疆編制完成第1部省（自治區）級土地利用總體規劃。作為國土規劃的升級，土地利用規劃推動人們開始著手處理經濟社會可持續性與空間資源有限性和生態環境脆弱性之間的矛盾關係。
2.3 2000—2011年 “多規”並驅時期：作為地方政府經濟增長的工具
進入新世紀，中國經濟社會發展迅速，但由於缺乏強有力的政策約束與制度制約，經濟發展與生態建設之間的矛盾日益加大，並帶來嚴重的生態環境後果。在國家統一部署下，新疆於2000年開始試點退耕還林工程，並頒佈相關規劃與實施方案。
2001年，自治區九屆人大四次會議審議通過《新疆維吾爾自治區國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，開始將“環境與資源”單設一篇，並提出“治水為中心、植樹種草為先導”的建設理念，但未將其內容納入考核目標與指標。從“十一五”開始，五年計劃正式改為五年規劃，並在橫向上佈置生態領域專項規劃與區域規劃，森林覆蓋率和建成區綠化率等指標也正式作為發展目標納入規劃實施的考核內容。
2008年《新疆維吾爾自治區實施辦法》的實行，標誌著新疆從城鄉分割進入城鄉一體化的規劃時期，生態建設目標成為各類規劃編制的強制性內容。隨著市場經濟的過熱性增長，國家開始將土地納入宏觀調控範圍。2010年7月，國務院批覆《新疆維吾爾自治區土地利用總體規劃（2006—2020年）》，該規劃的重點任務是全面落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，協調土地利用與生態建設。在該時期，新疆正式形成了發改部門主管五年規劃、主體功能區規劃，國土部門主管土地利用規劃，城建部門主管城鄉規劃，林業部門主管森林、溼地、荒漠等生態資源規劃，環保部門主管汙染治理規劃的“多規”並驅格局，且均在生態建設過程中扮演了重要角色。
2.4 2012年至今 規劃重組時期：作為國土空間治理的手段
為推進規劃體系規範化、制度化建設，自治區人大常委會會議通過《新疆維吾爾自治區發展規劃條例》，將發展規劃分為總體規劃、主體功能區規劃、專項規劃、區域規劃、年度計劃5大類。其中“林業”和“生態建設”等正式以法規文件的形式被確立為新疆發展規劃的專項規劃。然而，由於受到其他空間主管部門的掣肘，作為統領性規劃的五年規劃仍然很難統籌其他部門空間規劃，導致市縣層面空間規劃體系在生態發展過程中矛盾十分突出。
城市化與人口規模的不斷增長，使越來越多的人意識到生態資源環境的重要性。十八大以來，黨中央、國務院出臺一系列政策法規、規劃綱要以及改革方案推進生態文明建設，並將空間規劃、空間用途管制、自然資源監管作為生態文明建設的重要內容。中央層面自然資源部的組建，既為“多規合一”以及新時期國土空間規劃明確了行政管理歸口，也闡明瞭地方空間規劃改革的價值取向。2018年，中央批覆《新疆維吾爾自治區機構改革方案》，自治區組建了自然資源廳、生態環境廳以及林業和草原局等部門機構作為空間規劃與生態建設的管理部門，同時啟動《新疆維吾爾自治區國土空間規劃（2019—2035年）》編制工作，通過開展資源環境承載力評價、生態保護修復、大規模國土綠化等專題研究，識別編制實施國土空間規劃所需的社會經濟、地理人口、生態環境等重要內容，為把握新疆國土空間規劃重點、重構新時代國土空間規劃體系奠定了重要基礎。
3 空間規劃體系演變的驅動機制
通過新疆空間規劃體系演變可知，空間規劃自誕生之日起，就隨著經濟社會發展狀態的改變而改變。空間規劃體系在生態建設過程中表現出較強的適應性，呈現出利益格局逐步分化、主體行為博弈趨於穩定、政策制度調整頻繁的特徵，且每個階段都受國家或地區宏觀戰略的絕對影響。
在中央集中計劃體制下，五年計劃在規劃體系乃至公共政策體系中都具有極強的管制作用。地方政府是中央政府代言人，空間規劃參與主體在生態建設過程中只有決策主體與執行主體之分，且是一種建立在程序分工層面的主體分化，無利益分化與行為博弈。在該時期，空間規劃體系演變主要受決策主體內部分化影響，制度安排與政策調整也具有中央精神的導向性。但新疆等特殊生態地區的空間規劃未體現其區域生態脆弱性特徵，與其他省區相同，生態建設成為工業用地佈局的配套舉措。
隨著改革開放的持續推進和市場經濟體制的逐步建立，中央政府開始行政放權給地方政府，地方政府在空間規劃層面承擔的職責開始相對獨立，主體定位也由中央代言人轉型為企業型政府。在這一時期，由於地方政府對土地財政的過度依賴，以投資開發企業為代表的市場主體開始直接或間接參與空間規劃，並由於利益驅使，地方政府主體與投資市場主體易結成“聯盟”。在這樣的利益格局中，以進行城市建設為主要目的的城市規劃在空間規劃體系中處於更為積極主動的地位，並發展成為地方政府通過控制土地開發來推動資源要素配置、帶動地方經濟增長的制度工具；但城市規劃在生態建設過程中起的作用非常有限，甚至形成了一定負面影響。此時，中央政府則試圖以用地管制與耕地保護作為抓手，推行土地利用規劃，限制地方的大規模城鎮建設與生態資源破壞。土地利用規劃與城市規劃二者之間的矛盾，既是地方政府與中央政府的權利博弈，也是生態建設與城鎮擴張的空間衝突。
進入新世紀，空間規劃在生態建設過程中的“中央—地方”關係進入調整期。地方政府的“要規劃”行為逐漸體現為“要項目”和“要政策”的外在訴求，而中央政府則通過專項資金的方式參與地方生態建設，“工程項目制”成為中央向地方提供資源和要素配置的主導方式。實施近半個世紀的“五年計劃”改稱“五年規劃”，反映出新市場經濟形勢下五年規劃的“空間”規劃屬性在增強，也標誌著發展改革部門在橫向利益格局中的強勢迴歸。在這一時期，以政策為主導的五年規劃開始增強空間屬性，以空間為主導的城市規劃、土地利用規劃開始增強政策屬性，橫向利益格局更為分化，規劃主體的外部行為博弈逐漸失衡，導致地方甚至出現了“九龍治水”的亂象。部門間橫向利益矛盾成為當時空間規劃衝突最顯著的特徵。
目前，城鎮化進程逐漸趨緩，高速發展逐漸轉為高質量發展，增量規劃與增量建設轉向存量規劃與減量建設，在生態文明建設導向下的空間規劃實施過程中將出現新的利益主體，利益格局也更為多變，同時也會衍生更多的權利需要多方博弈，並導致制度政策調整更為頻繁。在新一輪國家機構改革中，發展改革、自然資源、林業草原等部門的職責權利變更，將引發城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等空間規劃之間的行為機制和利益格局產生新的變化，既有衝突矛盾又有統籌融合，並同時涉及規劃、建設、管理、監督等諸多生態建設行為的重新博弈與定位。
4 結語
綜上所述，我國空間規劃體系經歷了從無到有、從波動分化到轉型引領的多個階段，這既是國土空間規劃體系的發展脈絡，也是生態建設的歷史進程。從空間規劃體系演變來看，生態建設過程中的空間規劃一直與國家總體社會經濟狀態、政府管理職權息息相關，很多規劃類型都是在特定時期、出於特定發展需要、為解決當時特定問題而出現的。在這一過程中，很多規劃類型伴隨特定時空進程經歷了初創、低潮、停滯、復甦、創新等多個階段。
新時期的空間規劃體系是伴隨“五位一體”與生態文明建設提出的。在推進生態文明建設過程中，發展規劃與建設規劃、城鄉規劃與土地利用規劃、總體規劃與專項規劃之間的矛盾衝突，為生態建設帶來了一系列體制機制問題。空間規劃體系改革是生態文明體制改革的重要組成部分，需要將空間規劃問題放在生態文明體制改革中去考慮，也即站在生態建設的歷史長河中去審視規劃問題，以期形成更加均衡的利益格局與更加統一的行為機制，構建更為科學合理的規劃權責關係與空間規劃體系。但在深化生態文明體制改革的關鍵時期，通過創新空間規劃機制，理順生態建設中的央地事權關係、發揮市場在資源配置中的最大作用仍是未來努力的重點。
第一作者：王鵬，中國林業科學研究院林業科技信息研究所助理研究員、博士，研究方向：空間規劃與生態管理，E-mail：[email protected]。
通信作者：李琴，華東師範大學設計學院講師、國家註冊城市規劃師，研究方向：城市與區域規劃、景觀規劃與設計，E-mail：[email protected]。
來源：中國林業科學研究院林業科技信息研究所《世界林業研究》2020年第1期
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