"人類共同繼承財產"概念的形成與中國的參與

適用於國際海底區域的"人類共同繼承財產"概念是海洋法中的一個重要概念。圍繞國際海底區域問題的最初討論,是在1958年第一次聯合國海洋法會議上。在該次會議上,聯邦德國代表團主張,公海洋底應屬於所有國家的"共同財產"(common property)。但由於此主張同時也及於沿海國除領海之外的大陸架海床和洋底,因而遭到了部分國家的反對。國際法委員會最終起草的案文即為1958年《大陸架公約》第2條。根據此條規定,大陸架上的天然資源的探測和開發的權利是屬於沿海國的。



1967年8月17日,馬耳他常駐聯合國大使向聯合國秘書長遞交了一份題為"關於目前國家管轄範圍之外的海洋海床及其洋底專為和平目的及為人類利益而利用之宣言與條約"的提議,要求將其列入第22屆聯合國大會的議程的補充項目表之中。在解釋的備忘錄中,該大使主張,有必要將海洋海床和洋底宣告為"人類共同繼承財產"併為此目的而起草一項條約。


隨後,以"對目前處於國家管轄範圍以外的公海海床和洋底的資源專為和平目的及人類利益加以使用的問題進行審查"為題,馬爾他大使所提的此項目被列入當屆聯合國大會議程項目表之中。此議程隨後被分配給大會第一委員會進行討論。


總體來看,圍繞"人類共同繼承財產"概念及相關制度的構建的討論,可以分為兩個階段。第一個階段是在聯合國大會討論階段,從1967年到1973年;第二個階段是在第三次聯合國海洋法會議階段。在這兩個階段中,中國代表均有不同程度的參與和表現。


一、中國代表在第一個階段的參與


在第一委員會討論的過程中,對於海底資源到底是應該被稱為"人類共同繼承財產"還是其他名稱,不同國家代表團立場不一。例如,英國代表團用的是"國際社會的利益"(the interests of the international community),美國代表團用的是"所有人類的利益"(for the benefit of all mankind),前蘇聯代表團用的是"人類的利益"(in the interest of mankind),中國代表團用的則是"為了人類的利益"(for the benefit of mankind)等。


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967年12月18日,聯合國大會通過了題為"審議各國現有管轄範圍以外公海之海洋底床與下層土壤專供和平用途,及其資源用謀人類福利之問題"的決議,決定設立研究各國現有管轄範圍以外公海的海洋底床專供和平用途專設(臨時)委員會,由阿根廷、澳大利亞等35國組成,委員會應編制報告,供下屆聯合國大會審議。該臨時委員會於1968年召開了三次全體會議,與"人類共同繼承財產"概念有關的問題則由委員會專設的法律工作組處理。經過討論之後,臨時委員會接受了"人類共同繼承財產"這個概念和表述,起草了適用於此概念的相關基本原則,最終形成了兩份文件並提交給了聯合國大會。在1968年第23屆聯合國大會上,大會第一委員會在第1588次到1605次會議、第1646次到1649次會議上對臨時委員會提交的報告文本進行了討論。在此討論過程中,中國代表認為:


"國家管轄範圍以外的海洋區域的海床和洋底是不容許被非法佔用的,其應具有特殊的法律地位即作為人類共同繼承財產而存在。有必要在聯合國的監督之下建立一國際機制,通過此機制並在所有國家的合作之下來對此區域的海床和洋底的資源進行開發。在此過程中,特別需要發達國家在技術和資金上進行合作。將來對此資源的開發和利用的獲益應基於整個人類利益的目的而進行公平分配。"


"國際社會共同的確信就是,國家管轄範圍之外的公海下的海床、洋底及其底土應專為和平目的而保留。有必要採取切實措施防止基於軍事目的而對其的利用。《關於各國探測及利用外空包括月球與其他天體之活動所應遵守原則之條約》中所規定的相關原則能為我們目前的工作提供一些參考和指引。"


1968年12月21日,聯合國大會通過了第2467 A號決議,設立了由42個國家組成的"各國管轄範圍以外海洋底床和平利用委員會"。由於中國並非此委員會成員,在委員會此後的活動中,就失去了相應參與和發言的機會。


由於大會在1970年所通過的第2750號決議中宣告將於1973年召開一次海洋法會議,因此,自1973年起,有關國際海底區域概念及其原則等的討論,就開始轉移了"戰場",轉至聯合國海洋法會議上去了。


二、中國代表在第二個階段的參與


在第三次聯合國海洋法會議期間,一共有三個主要委員會,與國際海底區域有關的事項是由第一委員會處理的。此議程所要考慮的問題主要包括:區域的性質與特徵;相應的國際機制,包括其結構、功能與權力;收益的公平分享;區域的定義與範圍;專為和平目的使用問題。在會議期間,第一委員會先後共舉行了11次全體會議,並形成了公約最終案文。在此過程中,中國代表也參與了其中,並作了如下相關發言:


在1974年召開的第二次全體會議上,中國代表認為:



聯合國大會通過的有關國際海底區域機制的相關決議應作為附件附上,提供給與會代表。區域的資源屬於整個國際社會人民的共同財產(the common property of the people of the whole world),不應被任何國家或個人佔有。必須確保所有國家尤其是發展中國家都能從對區域資源的開發中獲得公平分享。超級大國不能憑藉其先進工業技術直接或間接地掠奪這些資源。既然聯合國大會相關決議提到了國際海底區域要專為和平目的使用,就應在此區域禁止軍事行動、核武器和其他武器的放置及核潛艇的活動。在此區域的科學研究活動及相關活動應受到適當規制。同時,也不得以科學研究等為名來行軍事間諜之實。第24屆聯大所通過的第2574 D號決議明確指出,在相應的國際機制建立之前,國家和個人不得對區域進行商業開發。此決議應得到尊重。


在1975年召開的第三次全體會議上,中國代表同意發展中國家代表的意見,即管理國際海底區域的機構應由所有主權國家不分大小,以平等為基礎來共同管理,而不應落入由超級大國控制或壟斷的地步,也不應被其利用來掠奪此人類共同繼承財產。相反,此機制的運轉應為所有人謀利益。相應組織應擁有廣泛的權力,包括直接探測和利用海底資源的權利,並有權管理區域內的所有活動,如科學研究活動,生產、加工和銷售活動。


在1976年的第五次全體會議上,中國代表稱,國際海底區域及其資源是人類共同繼承財產的原則應付諸實踐。換句話說,區域不應被分割,任何國家或個人不能對區域及其資源主張主權。在區域內的活動應受國際海底管理局的領導和控制,由後者代表整個人類來行使相應權利。


在1982年的第11次全體會議上,中國代表稱,根據公約草案第11部分及相關附件的立場和原則,中國代表團對美國代表團有關撤回其被稱為"藍皮書"修正案(涉及到公約最終通過的表決方式,筆者注)的聲明表示歡迎,對美國表示準備和願意在4月30日以協商一致的方式通過公約約文表示歡迎。然而,美國及其他六國試圖尋求對公約作大量實質性修改的事實是不符合其前述表態的。中國代表團希望美國代表團能通過行動證明自己這一表態的有效。


三、簡要評論


首先要注意的就是,在兩個不同階段,儘管中國代表都參與了,但代表的"來源"不同。在聯合國大會討論階段,中國代表的參與停留在1968年之前。1971年,聯合國恢復了中華人民共和國的合法席位,因此,在第三次聯合國海洋法會議階段的參與,是在恢復合法席位之後的參與。這是首先需要明確的。


從前後兩個參與階段的表現來看,其共性是:都是單打獨鬥,沒有同其他國家聯合提案。所有的參與和發言,都是以一個國家代表這種個體身份、而非是與其他國家一起聯合行動的。此種參與模式,在很大程度上已經嚴重影響到了其有效性。反觀一些表現出彩的其他國家,如馬耳他、毛里求斯、智利等,這些國家都比較注重與其他國家一起採取聯合行動,共同提案。


不同的地方在於:第一階段的參與具有很強的建設性,意見和建議"中規中矩",與其他國家的意見大體上一致,從而有利於推進人類共同繼承財產概念的確立及相關國際機制的構建。而從第二個階段的參與來看,中國代表的發言既具有明顯的針對性,如針對超級大國,也具有明顯的盲目性,如無條件地贊同和附和"發展中國家"的意見與立場。


第二個階段參與的另外一個重要特點就是:發言偏"意識流",完全不具備任何"技術性"。第二階段是相關概念和制度形成的最重要階段。當其他國家都忙於針對具體案文提出草案、修正案和評論的時候,當其他國家忙於具體制度構建的時候,我們對於具體案文和制度的具體構建沒有提出任何意見和建議。這直接導致的一個結果就是:雖然我們參與了,但也僅僅是到場而已,我們並沒有對規則和制度的形成與構建作出任何貢獻。而這,恰恰是我國在參與國際事務中最應該注意和重視的地方。


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