"人类共同继承财产"概念的形成与中国的参与

适用于国际海底区域的"人类共同继承财产"概念是海洋法中的一个重要概念。围绕国际海底区域问题的最初讨论,是在1958年第一次联合国海洋法会议上。在该次会议上,联邦德国代表团主张,公海洋底应属于所有国家的"共同财产"(common property)。但由于此主张同时也及于沿海国除领海之外的大陆架海床和洋底,因而遭到了部分国家的反对。国际法委员会最终起草的案文即为1958年《大陆架公约》第2条。根据此条规定,大陆架上的天然资源的探测和开发的权利是属于沿海国的。



1967年8月17日,马耳他常驻联合国大使向联合国秘书长递交了一份题为"关于目前国家管辖范围之外的海洋海床及其洋底专为和平目的及为人类利益而利用之宣言与条约"的提议,要求将其列入第22届联合国大会的议程的补充项目表之中。在解释的备忘录中,该大使主张,有必要将海洋海床和洋底宣告为"人类共同继承财产"并为此目的而起草一项条约。


随后,以"对目前处于国家管辖范围以外的公海海床和洋底的资源专为和平目的及人类利益加以使用的问题进行审查"为题,马尔他大使所提的此项目被列入当届联合国大会议程项目表之中。此议程随后被分配给大会第一委员会进行讨论。


总体来看,围绕"人类共同继承财产"概念及相关制度的构建的讨论,可以分为两个阶段。第一个阶段是在联合国大会讨论阶段,从1967年到1973年;第二个阶段是在第三次联合国海洋法会议阶段。在这两个阶段中,中国代表均有不同程度的参与和表现。


一、中国代表在第一个阶段的参与


在第一委员会讨论的过程中,对于海底资源到底是应该被称为"人类共同继承财产"还是其他名称,不同国家代表团立场不一。例如,英国代表团用的是"国际社会的利益"(the interests of the international community),美国代表团用的是"所有人类的利益"(for the benefit of all mankind),前苏联代表团用的是"人类的利益"(in the interest of mankind),中国代表团用的则是"为了人类的利益"(for the benefit of mankind)等。


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967年12月18日,联合国大会通过了题为"审议各国现有管辖范围以外公海之海洋底床与下层土壤专供和平用途,及其资源用谋人类福利之问题"的决议,决定设立研究各国现有管辖范围以外公海的海洋底床专供和平用途专设(临时)委员会,由阿根廷、澳大利亚等35国组成,委员会应编制报告,供下届联合国大会审议。该临时委员会于1968年召开了三次全体会议,与"人类共同继承财产"概念有关的问题则由委员会专设的法律工作组处理。经过讨论之后,临时委员会接受了"人类共同继承财产"这个概念和表述,起草了适用于此概念的相关基本原则,最终形成了两份文件并提交给了联合国大会。在1968年第23届联合国大会上,大会第一委员会在第1588次到1605次会议、第1646次到1649次会议上对临时委员会提交的报告文本进行了讨论。在此讨论过程中,中国代表认为:


"国家管辖范围以外的海洋区域的海床和洋底是不容许被非法占用的,其应具有特殊的法律地位即作为人类共同继承财产而存在。有必要在联合国的监督之下建立一国际机制,通过此机制并在所有国家的合作之下来对此区域的海床和洋底的资源进行开发。在此过程中,特别需要发达国家在技术和资金上进行合作。将来对此资源的开发和利用的获益应基于整个人类利益的目的而进行公平分配。"


"国际社会共同的确信就是,国家管辖范围之外的公海下的海床、洋底及其底土应专为和平目的而保留。有必要采取切实措施防止基于军事目的而对其的利用。《关于各国探测及利用外空包括月球与其他天体之活动所应遵守原则之条约》中所规定的相关原则能为我们目前的工作提供一些参考和指引。"


1968年12月21日,联合国大会通过了第2467 A号决议,设立了由42个国家组成的"各国管辖范围以外海洋底床和平利用委员会"。由于中国并非此委员会成员,在委员会此后的活动中,就失去了相应参与和发言的机会。


由于大会在1970年所通过的第2750号决议中宣告将于1973年召开一次海洋法会议,因此,自1973年起,有关国际海底区域概念及其原则等的讨论,就开始转移了"战场",转至联合国海洋法会议上去了。


二、中国代表在第二个阶段的参与


在第三次联合国海洋法会议期间,一共有三个主要委员会,与国际海底区域有关的事项是由第一委员会处理的。此议程所要考虑的问题主要包括:区域的性质与特征;相应的国际机制,包括其结构、功能与权力;收益的公平分享;区域的定义与范围;专为和平目的使用问题。在会议期间,第一委员会先后共举行了11次全体会议,并形成了公约最终案文。在此过程中,中国代表也参与了其中,并作了如下相关发言:


在1974年召开的第二次全体会议上,中国代表认为:



联合国大会通过的有关国际海底区域机制的相关决议应作为附件附上,提供给与会代表。区域的资源属于整个国际社会人民的共同财产(the common property of the people of the whole world),不应被任何国家或个人占有。必须确保所有国家尤其是发展中国家都能从对区域资源的开发中获得公平分享。超级大国不能凭借其先进工业技术直接或间接地掠夺这些资源。既然联合国大会相关决议提到了国际海底区域要专为和平目的使用,就应在此区域禁止军事行动、核武器和其他武器的放置及核潜艇的活动。在此区域的科学研究活动及相关活动应受到适当规制。同时,也不得以科学研究等为名来行军事间谍之实。第24届联大所通过的第2574 D号决议明确指出,在相应的国际机制建立之前,国家和个人不得对区域进行商业开发。此决议应得到尊重。


在1975年召开的第三次全体会议上,中国代表同意发展中国家代表的意见,即管理国际海底区域的机构应由所有主权国家不分大小,以平等为基础来共同管理,而不应落入由超级大国控制或垄断的地步,也不应被其利用来掠夺此人类共同继承财产。相反,此机制的运转应为所有人谋利益。相应组织应拥有广泛的权力,包括直接探测和利用海底资源的权利,并有权管理区域内的所有活动,如科学研究活动,生产、加工和销售活动。


在1976年的第五次全体会议上,中国代表称,国际海底区域及其资源是人类共同继承财产的原则应付诸实践。换句话说,区域不应被分割,任何国家或个人不能对区域及其资源主张主权。在区域内的活动应受国际海底管理局的领导和控制,由后者代表整个人类来行使相应权利。


在1982年的第11次全体会议上,中国代表称,根据公约草案第11部分及相关附件的立场和原则,中国代表团对美国代表团有关撤回其被称为"蓝皮书"修正案(涉及到公约最终通过的表决方式,笔者注)的声明表示欢迎,对美国表示准备和愿意在4月30日以协商一致的方式通过公约约文表示欢迎。然而,美国及其他六国试图寻求对公约作大量实质性修改的事实是不符合其前述表态的。中国代表团希望美国代表团能通过行动证明自己这一表态的有效。


三、简要评论


首先要注意的就是,在两个不同阶段,尽管中国代表都参与了,但代表的"来源"不同。在联合国大会讨论阶段,中国代表的参与停留在1968年之前。1971年,联合国恢复了中华人民共和国的合法席位,因此,在第三次联合国海洋法会议阶段的参与,是在恢复合法席位之后的参与。这是首先需要明确的。


从前后两个参与阶段的表现来看,其共性是:都是单打独斗,没有同其他国家联合提案。所有的参与和发言,都是以一个国家代表这种个体身份、而非是与其他国家一起联合行动的。此种参与模式,在很大程度上已经严重影响到了其有效性。反观一些表现出彩的其他国家,如马耳他、毛里求斯、智利等,这些国家都比较注重与其他国家一起采取联合行动,共同提案。


不同的地方在于:第一阶段的参与具有很强的建设性,意见和建议"中规中矩",与其他国家的意见大体上一致,从而有利于推进人类共同继承财产概念的确立及相关国际机制的构建。而从第二个阶段的参与来看,中国代表的发言既具有明显的针对性,如针对超级大国,也具有明显的盲目性,如无条件地赞同和附和"发展中国家"的意见与立场。


第二个阶段参与的另外一个重要特点就是:发言偏"意识流",完全不具备任何"技术性"。第二阶段是相关概念和制度形成的最重要阶段。当其他国家都忙于针对具体案文提出草案、修正案和评论的时候,当其他国家忙于具体制度构建的时候,我们对于具体案文和制度的具体构建没有提出任何意见和建议。这直接导致的一个结果就是:虽然我们参与了,但也仅仅是到场而已,我们并没有对规则和制度的形成与构建作出任何贡献。而这,恰恰是我国在参与国际事务中最应该注意和重视的地方。


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