公益性公墓路在何方

一、公益性公墓簡介

1、公益性公墓溯源

“公益性公墓 ”最早的權威界定來源於民政部在1992年發佈的《公墓管理暫行辦法》。該辦法將公墓分成兩大類，一類是為城鎮居民提供骨灰或遺體安葬並實行有償服務的“經營性公墓 ”，另一類則是專門為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的“公益性公墓 ”。公益性公墓的出臺一方面是為了解決當時城鄉二元體制下農村居民的殯葬需求，以民生保障的形式緩解其經濟負擔，另一重要目的則是以集中安葬的方式來規範鄉村墓地、解決亂埋亂葬的問題，從而對耕地起到保護作用。

2、公益性公墓的特點

公益性公墓主要有三大特點：一是土地屬於村集體用地，歸屬村民所有；二是具有非經營性質，不以營利為目的，即收費僅限於“墓穴成本費”和低廉的“管理費”兩項費用，不得包括土地使用費、墓地建設等費用；三是銷售具有地域排他性，即限制僅可為本村或部分周邊村鎮居民提供墓穴安葬。

3、公益性公墓和經營性公墓特點比較

表1:公益性公墓和經營性公墓特點比較

二、公益墓發展現狀及原因

本次選擇公益性公墓集中的昌平區進行調研，主要考察了位於十三陵附近的三家陵園，基本情況如下：

表2：考察陵園基本情況

通過項目考察，結合行業、政府訪談，公益性公墓發展現狀梳理如下：

1、供需現狀：結構失衡，公益性公墓資源閒置，經營性公墓一穴難求

近二十年來，隨著城鎮化的進展，農村常住人口逐漸減少，再加上部分村民由於主、客觀因素，不願意集中安葬，而選擇自留地作為安葬場所，從而使農村安葬需求遠低於公益性墓地供給，由此造成資源閒置。另一方面，經營性公墓由於受到嚴格控制，加上近年來老齡化程度提升，城鎮居民的安葬需求得不到有效滿足，屢屢出現“一穴難求”、“價格高過房價”、 “周邊異地購墓”等情況。根據民政統計年鑑，我國城鎮人口 8.31億，而全國經營性公墓約 1570家，鄉村人口5.64億，公益性公墓卻約2萬家。這種失衡的供需結構是導致公益性墓地經營化的根本動因。

2、監管現狀：頂層缺乏系統設計及法律監管體系，實操缺乏實施細則和管理辦法

目前國家層面僅有《殯葬管理條例》與《公墓管理暫行辦法》對公益性公墓的屬性、審批、建立、業務範圍提供原則性的指導意見，但缺乏系統的法律監管體系；實操層面，如投資主體、管理模式、建設標準、運營業態、監管執法等普遍缺乏可行的實施細則和管理辦法。

3、體制現狀：民政部/局既是監管者，又是“東家”

從土地屬性角度出發，公益性墓地歸農村集體所有；根據國家相關管理條例及辦法，各級民政部門是公墓的主管部門。但在現實中，民政部 /局既是監管者，又是產權所有者的情況並不鮮見，直接/間接參與公益墓的利益分配，一定程度上縱容了違規現象的發生。

4、管理現狀：資金投入不足制約行業整體發展、管理模式混亂導致經營水平良莠不齊

4.1資金缺乏導致投入不足，是制約公益性公墓發展的重要問題，是導致公益性墓地經營化的外部驅動力。主要表現在：

（1）財政資金無保障：公益墓本應納入“城鄉建設規劃和基本建設計劃”中，但現實中財政並未給予明確的規劃預算。在鎮村級財政基礎本就較薄弱的情況下，相關建設和後續管理資金難以得到保障。

（2）社會資本無名正言順的進入渠道：雖然管理條例、辦法中沒有明確規定禁止社會資本參與公益性墓地建設、運營及管理，但是基於大眾對“公益”的理解，政府對公益墓的定義，社會資本鮮有合法的進入渠道，且資本的逐利性導致進入意願不夠。然而現實中，既有地方政府嘗試引入社會資本參與公益墓建設的創新（如紹興市新昌縣），也存在不少“明修棧道、暗度陳倉”式的公益墓外包經營或合作經營。

（3）自身運營造血不足：公益性墓地運營產生的微利，難以滿足墓地建設及運營所需的資金需求。

4.2內外管理模式並存，管理團隊參差不齊：目前，公益性公墓行業存在兩種管理模式，一種可視為內部管理模式，即由村委會自行管理。一種是外部模式，具體有兩種：（1）外部託管：委託或承包給外部專業機構運作管理；（2）與外部合作經營：村裡出地、外部機構出資，合作經營，共同參與利潤分配。兩種模式下，管理團隊在專業性、積極性方面存在一定差異，對公益性墓地的管理、服務水平產生影響。

5、運營現狀：土地浪費、違規銷售、利益分配不透明

5.1土地利用低效，墓穴面積超標。

公益性公墓土地浪費表現在兩方面：一是由於規劃不合理、開發能力有限，造成土地利用效率較低，表現在：（1）墓區中存在成片且位置較好的荒蕪用地，雜草叢生、墓碑亂堆；（2）大面積佔用山底坡度平緩的地區，山腰部分基本處於閒置狀態；（3）硬化、毀林現象嚴重；（4）大墓普遍存在，墓穴佔地超標、分佈較散，浪費土地資源。

針對公益性公墓建設標準，雖然暫未頒佈相關條例，但《北京市殯葬管理暫行條例》第二十條規定：“在公墓中安葬單人或者雙人骨灰的墓穴，佔地面積不得超過1平方米；安葬多人骨灰的墓穴，佔地面積不得超過2平方米。”同時參照《城市公益性公墓建設標準》，城市公益性公墓獨立墓穴的單位佔地面積不得超過0.5㎡，合葬墓穴的單位佔地面積不得超過0.8㎡。然而，通過行業訪談及電話諮詢發現，北京在售的公益性公墓可以根據客戶需要定製墓穴產品；且在公益墓考察中，家族墓、豪華墓、名人墓等大墓等並不少見。

5.2售賣價格：批公益性外衣，行經營性實質。

經營性公墓的相對稀缺，加上公益性公墓交通便利、具備價格優勢及監管鬆弛，導致了部分城鎮居民安葬需求的外溢，並在一定程度推升了公益性墓穴的價格。現場訪談中，我們獲悉：客戶普遍不瞭解經營性和公益性公墓的區別及相關權益保障，在均能獲取墓位使用證的前提下，客戶更看重園區環境、風水及價格，且不排斥市場化定價。通過網絡信息及電話諮詢發現，昌平在售的三家公益性公墓價格均顯著高於墓穴用材成本及管理費用，已基本達到中端經營性公墓的價格，脫離了公益性實質。

表3：昌平區公益性公墓價格

注：數據來源於實地調研與電話/網絡諮詢，取價格區間的中位數，劃分維度註釋如下：

1)“最低標準墓價格”指雙穴、立碑標準墓穴的最低起步價，單座佔地面積通常小於1平米

2)“單平米標準墓”指佔地面積為 1平米的雙穴、立碑墓穴價格

3)自選地或藝術墓”通常要求3-5平米起售，墓碑設計建造費另行收取

5.3具備營利屬性，利益分配不透明。

《北京市殯葬管理條例》第二十一條、第三十三條分別規定：“公益性公墓的管理者不得利用公益性公墓從事經營活動。”“利用公益性公墓從事經營活動的，由民政部門沒收違法所得”，因此，公益性墓地原則上不應以營利為目的，但在實際運營中，從服務對象、定價，以及從公墓日常維護管理所需資金投入的客觀現實來看，部分公益性公墓早已變性為經營性公墓，且實現了灰色盈利。合作協議、財務收支、資金結餘不公開或披露不徹底，進一步導致利益分配不合理、不透明、不公平，主要表現在：（1）多少進行分紅，多少留存作為建設投入，無明確規則。現實情況中，由於公益墓利潤存在灰色屬性，往往會將其絕大部分作為股利進行分配，從而造成後續投入資金不足。（2）村委會、外包經營主體通常獲取了絕大部分利潤分紅，個別地區，公益墓甚至成為村委會或主管部門相關幹部的“搖錢樹”；而村民，憑藉土地入股，卻沒有得到相應公平的回報。

三、公益性公墓亟待解決的幾個問題

1、如何有效統籌農村公益性與城鎮經營性公墓的合理配置和協調，解決市場供需倒掛；2、如何通過管理模式的改變，解決資金投入不足、經營不規範、管理不到位等問題；3、如何使公益性公墓既保障農村居民殯葬需求，又能在保本兜底的充分顯現公益性質的基礎上，滿足人民群眾多選擇，特別是保障中、低收入人群的殯葬需求。

具體來說：

1、盤點資源：合理預估、充分保證本鎮村居民安葬需求，定期盤點公益性公墓資源使用情況，適度適時將多餘資源有節奏投入市場。

以北京為例，城鎮人口1800餘萬，為其服務的經營性公墓只有33家，農村人口800餘萬，卻有100餘家公益性公墓為其提供服務。從整體數量上說，墓地數量不是少了，而是配置不科學、不合理。村鎮級每年應就各自管轄的公益墓安葬情況進行統計及上報，並依據本地人口年齡結構、歷年死亡率、回村安葬情況等對未來三至五年安葬情況進行預估，上交直屬民政部門進行統一規劃，並根據實際情況就每年可在本區銷售外的公益墓穴個數進行指標審批，獲得指標的公益墓則可適當進行不限本區的銷售。

2、銷售對象：充分借鑑政府公益性廉租房的政策，在戶籍、收入等方面明確公益性公墓銷售標準。

由於許多公益性公墓監管無法可依等原因，不少公益性公墓在銷售對象上並沒有甄別銷售對象是否需要公益扶助的人士，主管審批部門應增加戶籍、收入、家庭成員購買公益墓位數限制等方面明確申請標準。該方法既可調節北京墓地供需結構，避免公益性公墓資源閒置浪費，又可適當解決城鎮經營性公墓因供給不足而價格高企的問題。

3、產品類型：充分體現產品的經濟、適用、節地、環保等屬性，鼓勵支持多推出祭拜、文創紀念等產品。

目前公益墓缺失具有實操性的產品標準與規範，導致出現了墓穴產品與經營性公墓產品無區分的局面。公益墓應限定產品為草坪可降解葬、樹葬、花壇葬和室內壁葬，嚴限超標準墓，杜絕豪華墓、大型墓和超標定製墓。

4、銷售價格：明確價格上限，在上限範圍內，可根據產品選型規定價格調整幅度，實現不同產品對應不同價格，體現市場化定價原則。

價格上限參照墓地建設、運營、管理、銷售等直接成本再加入未來20年的再投入和管理的預留利潤率來制定，並允許每三年向公益部門申請一定幅度的調整。

5、引入“管委會”和“信託管理”模式，實現集約化經營，構建市場經營的現代化管理機制

5.1引入“管委會”模式，代表政府行使所有權及監管職能，管委會成員由政府、村委會及市場專業經營管理人士構成。

由於農村公益性公墓歸屬各村委會直接管理，有的村委會將公墓管理權轉包給親戚朋友或外部專業機構和非專業人士，經營方式與管理水平良莠不齊，致使政府難監管、政策難落實、村委會難得到系統性支持的混亂局面。管委會成員由政府任命，且由政府人員、公益墓村委會班子成員及市場化專業人士（開發、營銷、財務、法律合規等職能構成），統一對接下屬公益墓，集中提供專業性服務及高效監管。該機制一方面可解決公益墓領域專業人才缺失造成的管理不規範現象，另一方面可使政府管理效應最大化、使公益墓資源得到高效管理和配置。

5.2引入信託機構，實現產權和經營權分離，構建現代企業管理機制。

以財產信託形式，設立公益墓經營流轉信託。公益墓承包經營權流轉信託，是指在堅持公益墓土地集體所有制和村委會經營權的前提下，村委會基於對受託人的信任，將墓地使用權、經營權在一定期限內委託給信託公司進行專業經營、管理，並作為受益人獲取公益墓經營收益。

信託公司雖作為受託人，可受託管理墓地經營權，但作為金融機構缺乏產業運營能力。因此，信託公司可將墓地在一定期限內委託給市場化專業機構進行經營、管理。

參照澳大利亞政府墓園信託管理模式，可以同時將多個公益墓經營權集中起來，統一委託給一家信託公司，開展集約化、專業化經營管理，實現規模經濟與效益。

信託管理模式和市場化專業機構的引入，使得土地所有權和經營權實現分離，各類資源得到最優配置，各類主體權責明確，決策機制清晰，將有利於提升經營效率和管理水平。（具體模式可參考下圖）。

最後，公益性公墓的健康發展，離不開資本的投入。信託本身的制度優勢就可為政府與社會資本搭建起較低風險的合作橋樑，保障公益墓在市場化機制下的資金需求。此外，在信託模式下，可以通過生前契約銷售向社會募集來的資金，通過結構化設計為不同風險偏好的投資人提供不同的收益，讓多元化社會資本參與公益墓建設、經營和管理，建立健全公益性公墓資金來源和投入的長效機制。

文 / 陳平 楊帆​​​​