公益性公墓路在何方

一、公益性公墓简介

1、公益性公墓溯源

“公益性公墓 ”最早的权威界定来源于民政部在1992年发布的《公墓管理暂行办法》。该办法将公墓分成两大类，一类是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬并实行有偿服务的“经营性公墓 ”，另一类则是专门为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的“公益性公墓 ”。公益性公墓的出台一方面是为了解决当时城乡二元体制下农村居民的殡葬需求，以民生保障的形式缓解其经济负担，另一重要目的则是以集中安葬的方式来规范乡村墓地、解决乱埋乱葬的问题，从而对耕地起到保护作用。

2、公益性公墓的特点

公益性公墓主要有三大特点：一是土地属于村集体用地，归属村民所有；二是具有非经营性质，不以营利为目的，即收费仅限于“墓穴成本费”和低廉的“管理费”两项费用，不得包括土地使用费、墓地建设等费用；三是销售具有地域排他性，即限制仅可为本村或部分周边村镇居民提供墓穴安葬。

3、公益性公墓和经营性公墓特点比较

表1:公益性公墓和经营性公墓特点比较

二、公益墓发展现状及原因

本次选择公益性公墓集中的昌平区进行调研，主要考察了位于十三陵附近的三家陵园，基本情况如下：

表2：考察陵园基本情况

通过项目考察，结合行业、政府访谈，公益性公墓发展现状梳理如下：

1、供需现状：结构失衡，公益性公墓资源闲置，经营性公墓一穴难求

近二十年来，随着城镇化的进展，农村常住人口逐渐减少，再加上部分村民由于主、客观因素，不愿意集中安葬，而选择自留地作为安葬场所，从而使农村安葬需求远低于公益性墓地供给，由此造成资源闲置。另一方面，经营性公墓由于受到严格控制，加上近年来老龄化程度提升，城镇居民的安葬需求得不到有效满足，屡屡出现“一穴难求”、“价格高过房价”、 “周边异地购墓”等情况。根据民政统计年鉴，我国城镇人口 8.31亿，而全国经营性公墓约 1570家，乡村人口5.64亿，公益性公墓却约2万家。这种失衡的供需结构是导致公益性墓地经营化的根本动因。

2、监管现状：顶层缺乏系统设计及法律监管体系，实操缺乏实施细则和管理办法

目前国家层面仅有《殡葬管理条例》与《公墓管理暂行办法》对公益性公墓的属性、审批、建立、业务范围提供原则性的指导意见，但缺乏系统的法律监管体系；实操层面，如投资主体、管理模式、建设标准、运营业态、监管执法等普遍缺乏可行的实施细则和管理办法。

3、体制现状：民政部/局既是监管者，又是“东家”

从土地属性角度出发，公益性墓地归农村集体所有；根据国家相关管理条例及办法，各级民政部门是公墓的主管部门。但在现实中，民政部 /局既是监管者，又是产权所有者的情况并不鲜见，直接/间接参与公益墓的利益分配，一定程度上纵容了违规现象的发生。

4、管理现状：资金投入不足制约行业整体发展、管理模式混乱导致经营水平良莠不齐

4.1资金缺乏导致投入不足，是制约公益性公墓发展的重要问题，是导致公益性墓地经营化的外部驱动力。主要表现在：

（1）财政资金无保障：公益墓本应纳入“城乡建设规划和基本建设计划”中，但现实中财政并未给予明确的规划预算。在镇村级财政基础本就较薄弱的情况下，相关建设和后续管理资金难以得到保障。

（2）社会资本无名正言顺的进入渠道：虽然管理条例、办法中没有明确规定禁止社会资本参与公益性墓地建设、运营及管理，但是基于大众对“公益”的理解，政府对公益墓的定义，社会资本鲜有合法的进入渠道，且资本的逐利性导致进入意愿不够。然而现实中，既有地方政府尝试引入社会资本参与公益墓建设的创新（如绍兴市新昌县），也存在不少“明修栈道、暗度陈仓”式的公益墓外包经营或合作经营。

（3）自身运营造血不足：公益性墓地运营产生的微利，难以满足墓地建设及运营所需的资金需求。

4.2内外管理模式并存，管理团队参差不齐：目前，公益性公墓行业存在两种管理模式，一种可视为内部管理模式，即由村委会自行管理。一种是外部模式，具体有两种：（1）外部托管：委托或承包给外部专业机构运作管理；（2）与外部合作经营：村里出地、外部机构出资，合作经营，共同参与利润分配。两种模式下，管理团队在专业性、积极性方面存在一定差异，对公益性墓地的管理、服务水平产生影响。

5、运营现状：土地浪费、违规销售、利益分配不透明

5.1土地利用低效，墓穴面积超标。

公益性公墓土地浪费表现在两方面：一是由于规划不合理、开发能力有限，造成土地利用效率较低，表现在：（1）墓区中存在成片且位置较好的荒芜用地，杂草丛生、墓碑乱堆；（2）大面积占用山底坡度平缓的地区，山腰部分基本处于闲置状态；（3）硬化、毁林现象严重；（4）大墓普遍存在，墓穴占地超标、分布较散，浪费土地资源。

针对公益性公墓建设标准，虽然暂未颁布相关条例，但《北京市殡葬管理暂行条例》第二十条规定：“在公墓中安葬单人或者双人骨灰的墓穴，占地面积不得超过1平方米；安葬多人骨灰的墓穴，占地面积不得超过2平方米。”同时参照《城市公益性公墓建设标准》，城市公益性公墓独立墓穴的单位占地面积不得超过0.5㎡，合葬墓穴的单位占地面积不得超过0.8㎡。然而，通过行业访谈及电话咨询发现，北京在售的公益性公墓可以根据客户需要定制墓穴产品；且在公益墓考察中，家族墓、豪华墓、名人墓等大墓等并不少见。

5.2售卖价格：批公益性外衣，行经营性实质。

经营性公墓的相对稀缺，加上公益性公墓交通便利、具备价格优势及监管松弛，导致了部分城镇居民安葬需求的外溢，并在一定程度推升了公益性墓穴的价格。现场访谈中，我们获悉：客户普遍不了解经营性和公益性公墓的区别及相关权益保障，在均能获取墓位使用证的前提下，客户更看重园区环境、风水及价格，且不排斥市场化定价。通过网络信息及电话咨询发现，昌平在售的三家公益性公墓价格均显著高于墓穴用材成本及管理费用，已基本达到中端经营性公墓的价格，脱离了公益性实质。

表3：昌平区公益性公墓价格

注：数据来源于实地调研与电话/网络咨询，取价格区间的中位数，划分维度注释如下：

1)“最低标准墓价格”指双穴、立碑标准墓穴的最低起步价，单座占地面积通常小于1平米

2)“单平米标准墓”指占地面积为 1平米的双穴、立碑墓穴价格

3)自选地或艺术墓”通常要求3-5平米起售，墓碑设计建造费另行收取

5.3具备营利属性，利益分配不透明。

《北京市殡葬管理条例》第二十一条、第三十三条分别规定：“公益性公墓的管理者不得利用公益性公墓从事经营活动。”“利用公益性公墓从事经营活动的，由民政部门没收违法所得”，因此，公益性墓地原则上不应以营利为目的，但在实际运营中，从服务对象、定价，以及从公墓日常维护管理所需资金投入的客观现实来看，部分公益性公墓早已变性为经营性公墓，且实现了灰色盈利。合作协议、财务收支、资金结余不公开或披露不彻底，进一步导致利益分配不合理、不透明、不公平，主要表现在：（1）多少进行分红，多少留存作为建设投入，无明确规则。现实情况中，由于公益墓利润存在灰色属性，往往会将其绝大部分作为股利进行分配，从而造成后续投入资金不足。（2）村委会、外包经营主体通常获取了绝大部分利润分红，个别地区，公益墓甚至成为村委会或主管部门相关干部的“摇钱树”；而村民，凭借土地入股，却没有得到相应公平的回报。

三、公益性公墓亟待解决的几个问题

1、如何有效统筹农村公益性与城镇经营性公墓的合理配置和协调，解决市场供需倒挂；2、如何通过管理模式的改变，解决资金投入不足、经营不规范、管理不到位等问题；3、如何使公益性公墓既保障农村居民殡葬需求，又能在保本兜底的充分显现公益性质的基础上，满足人民群众多选择，特别是保障中、低收入人群的殡葬需求。

具体来说：

1、盘点资源：合理预估、充分保证本镇村居民安葬需求，定期盘点公益性公墓资源使用情况，适度适时将多余资源有节奏投入市场。

以北京为例，城镇人口1800余万，为其服务的经营性公墓只有33家，农村人口800余万，却有100余家公益性公墓为其提供服务。从整体数量上说，墓地数量不是少了，而是配置不科学、不合理。村镇级每年应就各自管辖的公益墓安葬情况进行统计及上报，并依据本地人口年龄结构、历年死亡率、回村安葬情况等对未来三至五年安葬情况进行预估，上交直属民政部门进行统一规划，并根据实际情况就每年可在本区销售外的公益墓穴个数进行指标审批，获得指标的公益墓则可适当进行不限本区的销售。

2、销售对象：充分借鉴政府公益性廉租房的政策，在户籍、收入等方面明确公益性公墓销售标准。

由于许多公益性公墓监管无法可依等原因，不少公益性公墓在销售对象上并没有甄别销售对象是否需要公益扶助的人士，主管审批部门应增加户籍、收入、家庭成员购买公益墓位数限制等方面明确申请标准。该方法既可调节北京墓地供需结构，避免公益性公墓资源闲置浪费，又可适当解决城镇经营性公墓因供给不足而价格高企的问题。

3、产品类型：充分体现产品的经济、适用、节地、环保等属性，鼓励支持多推出祭拜、文创纪念等产品。

目前公益墓缺失具有实操性的产品标准与规范，导致出现了墓穴产品与经营性公墓产品无区分的局面。公益墓应限定产品为草坪可降解葬、树葬、花坛葬和室内壁葬，严限超标准墓，杜绝豪华墓、大型墓和超标定制墓。

4、销售价格：明确价格上限，在上限范围内，可根据产品选型规定价格调整幅度，实现不同产品对应不同价格，体现市场化定价原则。

价格上限参照墓地建设、运营、管理、销售等直接成本再加入未来20年的再投入和管理的预留利润率来制定，并允许每三年向公益部门申请一定幅度的调整。

5、引入“管委会”和“信托管理”模式，实现集约化经营，构建市场经营的现代化管理机制

5.1引入“管委会”模式，代表政府行使所有权及监管职能，管委会成员由政府、村委会及市场专业经营管理人士构成。

由于农村公益性公墓归属各村委会直接管理，有的村委会将公墓管理权转包给亲戚朋友或外部专业机构和非专业人士，经营方式与管理水平良莠不齐，致使政府难监管、政策难落实、村委会难得到系统性支持的混乱局面。管委会成员由政府任命，且由政府人员、公益墓村委会班子成员及市场化专业人士（开发、营销、财务、法律合规等职能构成），统一对接下属公益墓，集中提供专业性服务及高效监管。该机制一方面可解决公益墓领域专业人才缺失造成的管理不规范现象，另一方面可使政府管理效应最大化、使公益墓资源得到高效管理和配置。

5.2引入信托机构，实现产权和经营权分离，构建现代企业管理机制。

以财产信托形式，设立公益墓经营流转信托。公益墓承包经营权流转信托，是指在坚持公益墓土地集体所有制和村委会经营权的前提下，村委会基于对受托人的信任，将墓地使用权、经营权在一定期限内委托给信托公司进行专业经营、管理，并作为受益人获取公益墓经营收益。

信托公司虽作为受托人，可受托管理墓地经营权，但作为金融机构缺乏产业运营能力。因此，信托公司可将墓地在一定期限内委托给市场化专业机构进行经营、管理。

参照澳大利亚政府墓园信托管理模式，可以同时将多个公益墓经营权集中起来，统一委托给一家信托公司，开展集约化、专业化经营管理，实现规模经济与效益。

信托管理模式和市场化专业机构的引入，使得土地所有权和经营权实现分离，各类资源得到最优配置，各类主体权责明确，决策机制清晰，将有利于提升经营效率和管理水平。（具体模式可参考下图）。

最后，公益性公墓的健康发展，离不开资本的投入。信托本身的制度优势就可为政府与社会资本搭建起较低风险的合作桥梁，保障公益墓在市场化机制下的资金需求。此外，在信托模式下，可以通过生前契约销售向社会募集来的资金，通过结构化设计为不同风险偏好的投资人提供不同的收益，让多元化社会资本参与公益墓建设、经营和管理，建立健全公益性公墓资金来源和投入的长效机制。

文 / 陈平 杨帆​​​​