國家發改委：支持西安都市圈建設(轉載)
曾今滄海國際範 04-19 12:06
本月，國家發展改革委網站正式發佈《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》，並從提高農業轉移人口市民化質量、優化城鎮化空間格局、提升城市綜合承載能力、加快推進城鄉融合發展等四大方面，提出了28項重點任務。
其中，明確涉及西安的包括支持西安等都市圈編制實施發展規劃、關中城市規劃實施聯席會議制度落地等等。
目前，關中地區城鎮化進程明顯換擋提速。有了國家層面政策東風，西安多年來不論是官方還是坊間熱議的城鎮化建設相關問題再次得到熱議，譬如行政區劃調整、軌交延伸、城市群聯席等等，全文細細梳理下來，乾貨不少。
劃重點 ① ：西安都市圈
《任務》第九條中指出：大力推進都市圈同城化建設。
“深入實施《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，建立中心城市牽頭的協調推進機制，支持南京、西安、福州等都市圈編制實施發展規劃。
這是“西安都市圈”這一概念首次出現在國家部委正式文件中。
曲江
2019年，國家發展改革委在《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》中首次提出了“都市圈”的概念。“都市圈”是指城市群內部以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本範圍的城鎮化空間形態。
事實上，住建部公佈的《2018年城市建設統計年鑑》數據顯示，西安已躋身特大城市行列，成為全國第14個特大城市，在此基礎上構築都市圈，人口支撐條件早已滿足。那麼西安都市圈包括哪些地區？都市圈的界限在哪？值得一一設想探討。
臨潼驪山眺望西安市區
早前《關中平原城市群發展規劃》中曾多次提及西安都市圈，其主要範圍包括西安、咸陽主城區及西鹹新區，並提出要完善閻良、臨潼、興平等外圍組團功能。
但是，以1小時的通勤圈範圍來看，西安都市圈範圍並不僅僅侷限於西安主城區周邊。
隨著西銀高鐵年底通車，關中城際、西延高鐵、西康高鐵、西十高鐵等多條交通基礎設施的開工，米字形高鐵逐漸完善，未來，以西安為中心的1小時通勤圈範圍將大幅擴張。
西安都市圈通勤示意圖 圖/
悅君（just-xa）認為：西安都市圈未來將以西安主城區、西鹹新區、咸陽城區為核心，臨潼、閻良、興平、鄠邑、藍田為二圈層，納入三原、富平、禮泉、乾州、耀州等，並積極推進西銅（川）、西渭（南）、西商（洛）、西楊（凌）一體化。
戴德梁行去年發佈的《中國都市圈報告2019》，從經濟活躍度、商業繁榮度、交通便捷度、區域聯繫度四個維度，對26個發展較為完善的都市圈進行了測評。綜合各項指標來看，西安位列成長型都市圈，且多項指標頗具優勢。
此外，《任務》還提出“以軌道交通為重點健全都市圈交通基礎設施，有序規劃建設城際鐵路和市域（郊）鐵路，推進中心城市軌道交通向周邊城鎮延伸，實施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程。支持重點都市圈編制多層次軌道交通規劃。”
這對於急需拉大城市骨架、軌道交通建設需求迫切的西安，無疑是利好消息。無論是地鐵規劃中的11號線、15號線二期、17號線、還是西潼等城際加密線、還是直達富閻、藍田等區域的市域快線，都有可能以此為契機，加速實現。
關中城市群交通網絡規劃
不管是“新基建”還是這份發改委重磅文件，都已經上升到頂層設計的層面。西安都市圈的軌道交通基礎設施目前仍然存在極大短板，省市兩級應當全力推動關中城際鐵路的建設，以軌道交通為重點健全西安都市圈交通基礎設施，並且在下一期地鐵規劃儘快推動建設地鐵s線（市域快線），推進中心城市軌道交通向周邊城鎮合理延伸，全力拉大城市骨架。
同時需要注意的是，近年來，西安都市圈建設呈現較快發展態勢，但城市間交通一體化水平不高、分工協作不夠、低水平同質化競爭嚴重、協同發展體制機制不健全等問題依然突出。有待於進一步理清管理體制，實現都市圈內的協同發展。
劃重點 ② ：解決發展空間嚴重不足問題
《任務》第（十）條中指出：提升中心城市能級和核心競爭力。
優化發展直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節點城市等中心城市，強化用地等要素保障，優化重大生產力佈局。完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄範圍，解決發展空間嚴重不足問題。
山地面積佔西安總面積一半以上
城市發展空間嚴重不足
西安市土地總面積達10108平方公里。數據上粗略一看，西安在全國省會城市中面積排名並不靠後，甚至大於武漢和鄭州。
但是，往往被人們所忽略的是，西安適合城市發展的平原面積僅有四千餘平方公里，僅佔全市總面積的47.78%，不到一半；以秦嶺北坡和驪山為主的廣大山高溝深的山地與黃土臺塬面積則多達5379平方公里，佔到53.22%。
山高谷深的巍峨秦嶺
與成都、武漢、鄭州等位於平原的城市相比，西安的城市用地一直十分緊張，再排除掉耕地、水域、林地等，城市空間已然十分侷促，進一步發展空間嚴重不足。相較於其他中心城市，國內鮮有城市與西安一樣，市區之內遍佈文物古蹟，外圍又被大量遺址所包圍，這些用地基本都處於“不可用”狀態，嚴重割裂城市交通、流量，限制了城市發展空間。
西鹹新區
2017年1月，陝西省委、省政府發佈《關於促進西鹹新區進一步加快發展的意見，決定由西安市代管西鹹新區。西鹹新區的869.4平方公里由西安市代管。
代管了西鹹新區的西安，獲得了800平方公里的增量空間，解決了短期內西安發展空間侷促的問題。但是，隨著關中平原城市群規劃的出爐，西安被定為國家中心城市，並被賦予了極高的戰略地位。從長遠來看，代管西鹹只能解決“一時之渴”，無法根本解決西安城市發展空間受到限制的嚴峻問題。
國家中心城市規劃中，西安要建設對外交往高地
圖/ qutaojay
關中地區不合理的行政區劃，一直阻礙著西安城市規模的進一步擴張。從地圖上看，咸陽以渭河為界，從西邊、北邊嚴絲合縫的封死了西安城市擴張的步伐。放眼全國，類似這樣省會城市與地級市建成區緊密相連的屈指可數。
歷史上，西鹹長期同屬一個城市，80年代地市合併的浪潮中劃分成兩個地級行政區。與此形成鮮明對比的是，成都市合併溫江地區一舉做大做強。儘管西鹹一體化戰略提出多年，但進程步履蹣跚，不僅省會西安大而不強，核心城市帶動作用不足，咸陽亦動能缺乏，經濟發展緩慢。
國務院批覆山東省調整濟南市、萊蕪市行政區劃
近年來，濟南合併萊蕪、合肥三分巢湖、成都代管簡陽...中心城市通過合併、代管實現發展空間擴容的例子並不鮮見。可見，做大做強省會城市已成為內陸省份的共識，而西安咸陽的一體化困局卻長期未解。試想，咸陽與西安地理版圖如此之近，通過合理調整行政區劃打造“大西安”，實現西安在全國體量與能級將得到大幅拉昇，為關中平原城市群創造溢出效應。
《關中平原城市群規劃》的細則中就曾提到：“推動西安—咸陽一體化發展，按程序合理調整行政區劃”。民政部就新時代的行政區劃工作也曾經表態，將推動優化一帶一路重要節點城市與歷史文化名城的行政區劃調整。
圖 西大街遊民
此次《任務》的第15條指出：優化行政區劃設置。統籌新生城市培育和收縮型城市瘦身強體，按程序推進具備條件的非縣級政府駐地特大鎮設市，有序推進“縣改市”“縣改區”“市改區”，穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣（市）。
西安與咸陽一體化發展的未來走向，仍然存在諸多想象空間。
劃重點 ③：關中平原城市群聯席會議制度
走出都市圈，城市群則是另一不同的概念。根據《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，都市圈是指圍繞某一箇中心城市（即超大或特大城市）的城鎮化形態。城市群是由若干都市圈構成的廣域城鎮化形態，其內部應該包含若干中心城市。
因此，在體量和層級上，都市圈要低於城市群的概念。
2018年2月，《關中平原城市群發展規劃》正式獲得國家發改委、住建部聯合批覆，關中平原城市群成為國家級城市群。其中，明確提出“建設西安國家中心城市”。
關中平原城市群規劃範圍圖
關中平原城市群規劃範圍包括：
陝西省：西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南 5 個市、楊淩示範區及商洛市（商州區、洛南縣、丹鳳縣、柞水縣）山西省：運城市（除平陸縣、垣曲縣）、臨汾市（堯都區、侯馬市、襄汾縣、霍州市、曲沃縣、翼城縣、洪洞縣、浮山縣）甘肅省：天水市、平涼市（崆峒區、華亭縣、涇川縣、崇信縣、靈臺縣）和慶陽市區（西峰區）
此次發佈的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》第7條中指出：加快發展重點城市群。
國家重點建設的21個城市群
加快實施京津冀協同發展、長三角區域一體化發展、粵港澳大灣區建設、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展戰略。全面實施城市群發展規劃，推動哈長、長江中游、中原、北部灣城市群建設取得階段性進展，支持關中平原城市群規劃實施聯席會議制度落地生效，推動蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群健全一體化發展工作機制，促進天山北坡、滇中等邊疆城市群及山東半島、黔中等省內城市群發展。
報告中將關中平原城市群單列出來，並指出：支持關中平原城市群規劃實施聯席會議制度落地生效。
2020年2月28日，陝西省、山西省、甘肅省近日共同印發《推動〈關中平原城市群發展規劃〉實施聯席會議制度》，旨在推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟佈局。
關中平原城市群功能區劃分
據悅君（just-xa）瞭解，聯席會議將由陝西、山西、甘肅三省輪流舉辦，將圍繞規劃實施，研究擬訂推進落實的重大政策措施，每年確定重點合作事項，加快推進跨省域重大項目、重大工程實施，為深入實施《關中平原城市群發展規劃》、務實推動三省合作提供重要的平臺和支撐。
高新
悅君認為，隨著高鐵建設加速推進，關中平原城市群或將實現擴容，不再僅僅侷限於目前的三省11地市的範圍。
早在2018年7月，河南省三門峽市黨政代表團曾來西安市考察座談，雙方簽署戰略合作框架協議。三門峽市是大關中的門戶，為晉陝豫黃河金三角地區的核心城市，作為西安的“鄰居”，三門峽希望能夠共享大西安發展機遇。
關中平原城市群圈層示意圖
三門峽拋出的橄欖枝並非孤例。隨著西安國家中心城市與關中平原城市群“群主”地位的彰顯，不僅省內延安、安康、漢中與關中的聯繫協作進一步加強，三門峽、隴南、固原、十堰等周邊省際城市也將陸續加入“群聊”。關中平原也將與周邊的中原城市群、成渝城市群、呼包鄂榆城市群加強互動與融合。
三大方面28大任務
滻灞生態區
在提高農業轉移人口市民化質量方面 ，《任務》還提出要加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵力度，加大新增建設用地計劃指標與吸納落戶數量掛鉤力度。
在提升城市綜合承載能力方面，重點在於城市更新，要改造一批老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村，開展城市更新改造試點，提升城市品質和人居環境質量等。
國家中心城市開放格局示意圖
此外，改革建設用地計劃管理方式，推動建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜；分步實現城鄉建設用地指標使用更多由省級政府負責，將由國務院行使的部分用地審批權授權省級政府或委託試點地區的省級政府實施；探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制等。
在加快推進城鄉融合發展方面，將加快推進國家城鄉融合發展試驗區改革探索，推動試驗區在健全城鄉人口遷徙制度、完善農村產權抵押擔保權能、搭建城鄉產業協同發展平臺等方面先行先試等等。
錦業路
不難看出，《任務》核心要義明確，既發揮各地區比較優勢，增強經濟發展優勢區域承載能力，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局，形成高質量發展動力系統。
重點城市群、都市圈、中心城市、縣城、小城鎮等，都是動力系統不同層級的功能節點，讓每個節點都能按照其比較優勢發揮最大效能，是動力系統的內在要求。
大明宮 圖/ qutaojay
除了以上3條之外，《任務》中明確強調的還包括：推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設、規範發展特色小鎮和特色小城鎮、促進城鄉公共設施聯動發展等等。這些對於當下西安實現建設國家中心城市的目標也具有非常深遠的現實意義。
推文摘自@悅西安
