設施農業是我國從傳統農業向現代農業轉型的產物，是農業現代化的重要發展方向。近年來，隨著農業現代化進程的加快推進，農村土地承包經營權流轉進程加快，農業生產經營規模不斷擴大。同時，農業設施不斷增加，對設施農業用地的需求也越來越多，設施農業用地問題逐漸凸顯。
設施農業用地政策溯源
為適應現代農業發展需要，促進設施農業健康有序發展，完善其用地管理，相關部門先後印發了一系列政策文件，例如《國土資源部 農業部關於促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》《國土資源部 農業部關於完善設施農用地管理有關問題通知》《國土資源部 農業部關於進一步支持設施農業健康發展的通知》《自然資源部 農業農村部關於設施農業用地管理有關問題的通知》等，明確了設施農用地的界定範圍、分類管理、使用審核、監督管理等方面的具體問題，為現代設施農業發展提供了政策支持和制度保障。近年來，隨著黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，設施農業用地政策在《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》、中央一號文件等相關文件中均有涉及，並隨著實踐發展而不斷完善。
從我國現行的土地管理法律法規及政策導向看，均是以土地用途管制為核心，突出建設用地的利用管理和農業用地的利用保護。隨著工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的同步推進，農業用地結構在需求層面發生了較大變化，農業產業化、規模化經營使得設施農業用地成為緊迫需求，而此類型用地政策曾一度落後於實踐發展，成為農業現代化的發展瓶頸。為解決上述問題，原國土資源部和原農業部相繼出臺了2007年“220號文”、2010年“155號文”、2014年“127號文”，自然資源部和農業農村部聯合出臺了2019年“4號文”，這些文件具有時間上的連續性，同時也分別針對不同時期的突出問題進行了局部調整。
總體來看，上述關於設施農業用地的政策文件細化和完善了相關規定，回應了實踐中普遍反映的突出問題和熱點關切，提高了設施農用地管理的可操作性，為發展設施農業用地項目提供了政策支持和切實保障。
當前設施農業用地政策解讀
2019年12月，自然資源部和農業農村部聯合出臺了《關於設施農業用地管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），成為當前及未來5年我國設施農業用地管理的指導性文件。該文件在堅持土地用途管制的前提下，適應農業農村發展對設施農業用地的現實需求，進一步完善了設施農業用地管理辦法。
一是設施農業用地類型不再做統一分類與區分。與2014年“127號文”相比，《通知》沒有對設施農業用地類型做詳細分類，而是列舉了農業種植與畜禽水產養殖中的典型用地類型，並將設施農業用地納入農業內部結構調整範圍。文件最大的突破在於允許設施農業使用一般耕地，且不用落實佔補平衡，也不需辦理建設用地審批手續。這一政策為今後設施農業經營主體提供了較大的自主權，應視為發展設施農業的重大利好。
二是對佔用永久基本農田提出限制性使用要求。《通知》規定，設施農業用地也可以使用永久基本農田，但是在農業設施是否破壞耕作層方面提出使用要求：如果不破壞農田耕作層，不需要落實佔補平衡；如果破壞耕作層，則需進行補劃。養殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。這一政策有條件地放寬了永久基本農田上的設施農業建設要求，在保障永久基本農田不減少的前提下，為設施農業建設提供了便利。
三是下放了設施農業用地規模和建設標準制定權限。《通知》考慮到全國各地、各類設施農業用地的地區差異，國家層面不再對各類設施農業用地規模和建設標準作出統一規定，而是將權限下放給地方，規定由各省（區、市）自然資源主管部門會同農業農村主管部門根據生產規模和建設標準合理確定設施農業用地規模，體現各地差別化政策。同時，為了鞏固2019年初開展的“大棚房”問題專項清理整治成果，保持政策銜接，《通知》明確“看護房執行‘大棚房’問題專項清理整治整改標準”。
四是根據現代養殖需求允許養殖設施建設多層建築。隨著現代養殖業的快速發展，多層立體養殖模式已經出現在當前的農業生產實踐中，而2014年“127號文”並未對其作出具體規定，導致有些地方無法對該類型用地進行認定。《通知》從節約資源、集約經營的角度出發，明確“養殖設施允許建設多層建築”，作為對現實需求的具體回應，妥善解決了現代規模化養殖中的經營顧慮與供地難題。
五是簡化農業經營主體對設施農業用地的取得程序。《通知》規定，設施農業用地不需要審批，設施農業經營者與農村集體經濟組織就用地事宜協商一致後即可動工建設，由農村集體經濟組織或經營者向鄉鎮政府備案，鄉鎮政府定期彙總情況後匯交至縣級自然資源主管部門。但是，涉及使用並補劃永久基本農田的，須事先經縣級自然資源主管部門同意後方可動工建設，確保始終堅持嚴格的永久基本農田保護制度。這一政策簡化了設施農業用地取得程序，對於設施農業生產者來說，也屬重要利好。
從《通知》內容可知，當前的設施農業用地政策是在原有支持政策基礎上適應現代農業發展新需求，對設施農業用地使用和管理的改進與完善。現有政策賦予了設施農業用地主體以及地方土地管理部門更多的自主權利，同時在用地程序上也進行了簡化，更加有利於農業生產經營。總的來說，新的設施農業用地政策有利於滿足設施農業多樣化的用地需求和調動各地發展設施農業的積極性，為新技術新裝備的推廣應用、促進產業轉型升級、提升設施農業產業整體競爭力提供了有力支撐。
設施農業用地政策存在的不足
加強設施農用地的管理，是加強農用地節約集約利用、促進農業發展方式轉變的有效抓手。但是，從我國設施農業用地政策的執行和操作來看，還存在著一些亟待解決的矛盾和問題。
一是現有設施農業用地政策內容有待完善。《通知》提出“設施農業用地不再使用的，必須恢復原用途”，也就是佔用耕地後如不再使用農業設施，必須進行復耕復墾，但是文件中對復耕復墾的方式和標準沒有進行明確。據瞭解，在《通知》出臺前的設施農業用地項目操作中，地方政府在審批設施農業用地項目時，多采用由項目執行單位出具復耕復墾承諾書的方式來進行操作，沒有進一步保障其執行的措施，導致這一承諾沒有太大約束力。其次，《通知》中提出種植業設施農業用地佔用永久基本農田並破壞耕作層、養殖設施佔用永久基本農田兩種情況下，需要落實耕地佔補平衡進行補劃，但是補劃標準沒有明確，按照《通知》精神，該項內容下放給地方自行管理，但據瞭解，地方在落實耕地佔補平衡時，補劃的耕地質量往往達不到被佔用耕地的標準，“佔優補劣”的情況較為常見。
二是設施農業用地政策供給與現代農業發展需求的矛盾依然存在。《通知》中提出設施農業用地範圍包括“與生產直接關聯的烘乾晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地”，而在農產品規模化生產中，農業、工業、服務業高度融合，有的農產品生產經營主體進行加工生產、展示展銷、交易物流的場地難以分開獨立管理，必然造成管理上的難題。其次，隨著農業多功能性的深入開發，農村一二三產業融合態勢凸顯，農業、加工業、旅遊業等產業用地也高度融合，如何適應新形勢發展，實現設施農業用地與農村三產融合用地的合理有效管理，以回應現代農業實踐中面臨的突出矛盾，需要在現有設施農業用地政策基礎上進行進一步的制度設計。
三是設施農業用地政策執行層面容易出現偏差。《通知》中第三、第四條款明確了設施農業用地管理部門為自然資源部和農業農村部，並明確了國家、省、市、縣各級部門的職責，但是自然資源部門和農業農村部門各自的職責卻沒有明確。從現代農業實踐和政策出臺的時序看，政策總是在根據實踐不斷進行調整，如果調整過程中出現政策管理的真空地帶，則容易出現管理不到位、發展失控等情況。其次，《通知》將制定設施農業用地管理的標準下放給地方，容易導致地方擴大政策適用範圍的風險。例如，有的地方對農產品的工廠化加工、商貿物流等項目，也按設施農用地項目管理；有的地方發展休閒農業，對於農業旅遊用地部分藉助農業生產打“擦邊球”，按照設施農業用地管理等等，易對設施農業用地政策造成誤解，相應地也會形成一些不必要的損失。
如何進一步完善設施農業用地政策
設施農業用地政策是現代農業發展的重要保障，根據現代農業發展要求制定和完善我國設施農業用地政策，加強設施農業項目的規範管理，科學引導和有效監管需同時發力。
一是加強設施農業用地管理法律法規建設。要根據農業現代化和鄉村振興發展需要，在統籌協調保耕地、促發展、保權益的前提下，積極穩妥推進設施農業用地管理政策的完善。有必要將設施農業用地政策上升到法律法規層面，健全相應的監督管理制度，加強對設施農用地的科學管理，保障農業現代化的順利推進。
二是明確農業農村部門和自然資源部門的管理職責。要充分發揮農業農村部門的主導作用，農業農村部門應主動向社會公開行業發展政策與規劃、設施類型和建設標準、農業環境保護、疫病防控等相關規定，積極引導設施農業有序發展。同時，對經營主體的設施農業建設和經營行為加強指導，確保符合行業發展有關規定。要充分發揮自然資源部門的職能作用，土地作為重要的保障要素，自然資源部門既要支持保障設施農業健康發展，又要確保設施農業用地規範使用。相關部門應主動公開設施農業用地分類與用地規模標準、相關土地利用總體規劃、基本農田保護等有關規定要求，做好年度變更調查及臺賬管理等。
三是細化完善設施農業用地管理政策。《通知》將設施農業用地的管理細則下放給地方根據實際情況制定執行，各地在細化完善設施農業用地管理政策時，要明確以下幾點：明確農業設施佔用耕地的復耕復墾方式，建議經營主體上報項目時進行詳細說明，相關部門以此作為依據加大管理力度；明確農業設施用地標準，各地要根據項目投資金額、畜禽和水產養殖的產出數量等，合理確定相應的用地面積標準，加強節約集約用地；建議按照是否破壞耕作層進行分類管理，對設施化種植等利用土壤培育功能、耕地上搭建簡易大棚的予以鼓勵，但對佔用永久基本農田破壞耕作層的類型，要制定細則加大管理力度。
四是加強設施農業用地項目的監管。把設施農業用地項目納入日常執法監管範圍，對報少建多、改變用途等違法違規行為，及時進行制止和查處。在開展例行督察、審核督察等工作時，不僅檢查新增建設用地項目審批情況，也要檢查設施農業用地的備案和管理情況。特別是要加強對大型設施農業項目長期流轉土地可能侵害農民權益問題的監督檢查。同時，創新監管方式，暢通群眾信訪舉報渠道，加強網絡和媒體曝光線索的蒐集整理，充分利用社會多方面力量，切實保障設施農業用地依法依規使用。
