社會組織是“花錢”的機制，而不是“募錢”的機制
為什麼要發展社會組織？如果把它看做財政資源的一種補充，那麼，假如財政資源足夠充足，可以覆蓋各方面公共服務供給，是不是就不需要社會組織了呢？那我們為什麼不通過多收一點稅來實現這個功能呢？
所以需要認知社會組織是什麼。社會組織是一種不同於行政體制的志願機制。行政體制的特點是強制性、統一性、官僚性，而社會組織恰恰是多元、靈活、及時、直接、細化的。由於是不同的作用機制，所以社會組織是與行政體制不同的另一種資源配置方式。
社會捐贈是社會組織的一種重要資源來源。社會組織向社會募集物資，就像政府收取稅收一樣，是為了實現其目標所需要的資源保障。募捐和接受捐贈不是社會組織的存在目的。
總之，認識到社會組織是一種與行政體制不同的“花錢”的機制非常重要。這才是社會組織存在的意義所在。
社會組織為何成為政府籌集社會資源的途徑
1月23日，武漢市新冠肺炎防空指揮部第3號、第4號通告，開通社會捐贈，受捐主體是市紅十字會和市慈善總會。
民政部1月26日發佈《關於動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，倡導各級慈善組織發揮自身優勢、動員社會力量。但公告卻規定，慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集的款物，由省、市兩級的紅十字會、慈善總會等5家組織接收，除定向捐贈外，原則上服從省、市新冠狀肺炎防控指揮部的統一調配。
《中國社會報》2月10日報道，武漢市慈善總會於1月27日起已將接收的社會捐款分4批、累計27億元上繳市財政。2月12日武漢市慈善總會發表聲明稱是誤讀，捐贈款由市新冠肺炎疫情防控指揮部設定專戶，統一規劃引導使用。從其社會捐款使用公告中，可以看到善款的主要流向包括了市城建局（醫院建設）、各區防控指揮部、各醫院、治療點等。
此前，湖北省和武漢市紅十字會對於物資分發問題均表示“我們只是收，我們沒有分配權”。
2008年汶川地震救災的社會捐贈，研究評估顯示約80%流入了政府財政。2010年玉樹地震救災，募得款項也被要求匯繳到青海的民政廳及慈善會和紅會，由政府按災後重建規劃統一使用。
可見，將社會組織作為政府募集社會資源、補充財政專項的途徑，是一直有的慣性思維和做法。
事實上，中國社會組織自1980年代發生以來，政府辦社會組織，用於解決體制內的職能轉型、人員分流、社會服務資金短缺等問題，就是中國社會組織設立的一條主要路徑。在2004年以前，基金會基本就是政府設立，向社會募集資源，補充政府的社會公共服務的一種方式；直到2004年基金會管理條例出臺，單設出非公募基金會的類型，才為民間資源獨立辦基金會打開了一扇窗戶。
由於中國當前社會組織的發生路徑，已經相應形成的一大批社會組織在組織目標、決策機制、功能實現等方面對政府的依附性，社會組織被作為財政資源補充的情況在日常就存在，在緊急情況下這種思路往往更突出表現出來。
社會組織是“募錢”還是“花錢”機制有什麼區別？
基於前述所言，回過來看如果社會捐贈物資交由指揮部統一配置，同樣是全部用於了疫情防控，有什麼問題嗎？
首先，從法定權利言，社會組織是獨立的法人主體，它對自己的資產具有獨立的法人權責。《慈善法》定義慈善組織是“開展慈善活動為宗旨的組織”，也就是慈善組織的宗旨是要去開展慈善活動的，它是慈善活動的主體。《慈善法》規定，慈善組織應當根據法律法規以及章程的規定，建立健全內部治理結構，明確決策、執行、監督等方面的職責權限，開展慈善活動；慈善組織應當執行國家統一的會計制度，依法進行會計核算。同時可見，社會組織的三個登記條例以及組織章程都決定了其獨立的法人權責。總之，慈善組織乃至更廣義的社會組織，是獨立的法人，享有法人的決策權，也依法要為其行為承擔法人責任。
法人權責在現實中做得並不好。很多社會組織的治理結構形同虛設，實際決策權還是在其業務主管單位，也就是政府體制內，或者由於資金、人事等等關係，非正式決策機制起到主導作用。比如慈善會常常作為民政部門的社會窗口，紅十字會由於依據《紅十字會法》享有政府撥款，並有協助政府的職責，與國家行為和政府的關係更為密切，絕大多數全國性和省級的組織也都有比較強的行政紐帶。不過政社模糊不清是歷史遺留，而不是發展方向，那麼在這種事實的模糊狀態下，向進一步混為一體的方向變化，顯然是需要理論警惕的。
第二，在突發事件應對領域，社會組織作為政府籌集資源的路徑，還是依法獨立開展其宗旨活動，是更好、更有利效果的？簡單說，同樣數量的資源，政府使用和社會組織使用，是不是等同的？
這又回到政府與社會組織的花錢機制。稅，是全民的、強制性的，相應地，稅收相對應的公共服務是託底的、全面的，落實到具體的行政執行機制上又是統一決策、分配的，由政府體系來執行的，即使財政專項資金運作機制也是如此。而社會組織沒有這些限制，它們可以是定點的、定向的、由各個不同的主體多元選擇的。
比如武漢市紅十字會公佈的社會捐贈使用情況中，截至2月8日，由市新型肺炎防控指揮部統一調配使用的非定向捐贈約24.5億（其中市紅十字會6.5億元，市慈善總會18億），撥付方向是醫院6.8億，治療點6.9億，各區防控指揮部9.7億，雷神山醫院建設1.1億。市慈善總會的公告顯示類似的使用方向，只是還有更多用於火神山和雷神山醫院建設的投入，如有2筆“新建傳染病醫院（2個）”和1筆“市城建局（火神山、雷神山醫院建設項目）”就共撥付12個億。
在社會捐贈的醫療物資發放上，市紅十字會1月24日發佈第一次接受捐贈物資公告，1月30日有第一批發放物資公告，2月7日開始有批量發放口罩和防護服等核心防護物資，以2月8日-13日公佈的數據為例，我們選取武漢市協和醫院和金銀潭醫院，及協和兩個園區所在的江漢區和蔡甸區，將發放口罩與防護服的數量彙總（4個以“箱”記的口罩沒有詳數除外），約數如下：
武漢協和醫院及其西院區共口罩2.82萬隻，防護服800套；金銀潭醫院口罩1.54萬隻，防護服1750套。江漢區指揮部口罩1.32萬隻、防護服850套，衛健局口罩500只、防護服270件，蔡甸區指揮部口罩14.69萬隻、防護服4270套，衛健局口罩5500只、防護服2800套。在市級還可以看到市衛健委防護服4400套，市指揮部口罩7.9萬隻。
在上述口罩中，標明“醫用防護口罩”的2230只，和標明“醫用外科口罩”的7.24萬隻，全部在政府系統，而醫院“一次性醫用口罩”比例大，協和醫院本院的1萬隻口罩只有防塵口罩和民用KN95防護口罩。
有網友統計了2月11日單日的N95和醫用口罩的發放，一線醫院佔19.47%，指揮部和其他機構佔80.53%。“武漢發佈”的官方微博很快予以回應，分配到政府部門的物資還要進行二次分配。
無論如何，都可以看到財政或納入財政決策的資源配置的特點，一是配置方向較單一集中，比如24.5億劃撥一半新建兩個醫院；二是配置方式經由行政層級，比如一筆物資撥劃其實只到達下一級政府的財政賬戶；三是終端受益者隱藏，由於是整體撥付、鏈條間接、多重配置權起作用，所以受捐物資和終端受益之間無法直接匹配，即便及時發佈受捐和發放兩方面信息，仍然是不能形成社會監督的。
相比而言，社會組織自己“花錢”，一般是先有項目設計，依據項目募款、執行。《慈善法》要求，慈善組織開展公開募捐，應當制定募捐方案，後者包括募捐目的、起止時間和地域、受益人、募得款物用途、募捐成本、剩餘財產處理等一系列信息；同時，慈善組織在募捐後應當定期向社會公開其募捐情況和慈善項目實施情況。這裡的項目實施情況，就是如何“花錢”的情況，或者說募捐方案的執行，受益人顯然是公益慈善項目最重要的目的。
同時，社會組織是多元主體，每個組織有自己的項目、決策、執行，所以它們的資源配置特點，也是非集中的、多種多樣的，無層級的、直指受益者的，披露的信息是收捐與執行可以對應的。
所以可以看到，財政資源配置有集中性，比如在危機應對中的財政專項資金，專款專用，“集中力量辦事”，還要顧及各方面的公平性；而社會資源，恰在於不用面面俱到、全面覆蓋，所以可以定點衝關。比如，由自治的社會機制“花錢”，最符合激勵的做法可能是，最優質的醫用口罩和防護服首先供給一線醫院，然後會顧及那些社區工作者、快遞服務、入戶志願者等基層的人群接觸服務者，以及捐助者關心的議題。
財政配置資源和志願機制配置資源，如同人的兩條腿走路，這兩個機制都有效作用，才能配合形成治理效果；假如把兩條腿放進一個褲腿裡，其實是消除了一種機制，僅靠加強肌肉的力量是得不償失的。
當然，社會組織分散“花錢”面對一個最大的挑戰是如何彼此協調，以及保證質量？會不會混亂無章，或者“撐死”某個醫院、其他都“餓死”？現實中確實存在“眼球效應”，但是一方面，這種關注力偏頗與行政分配時的“報批”-決策偏頗，並不必然更加無效；另一方面，有各種協調機制可以應對這個問題，特別是在互聯網技術的條件下，分散行動更容易形成秩序。
比如從1月23日武漢“封城”以來，可觀察到的社會組織自發行動來看，呈現幾個特點：
第一，反應快，在“封城”當天武漢各大醫院紛紛直接向社會發出求助信息，一些企業家組織、基金會、校友會，還有企業和個人通過互聯網、微信圈，就開始在問詢、想辦法籌集資源。
第二，社會組織平時的資源動員和運作能力表現出來，內部很快就新議題形成分工，醫護需求、物資來源、規格要求、募捐捐贈、運輸途徑、物流信息、落地組織、海外報關、最後一公里……初始情況不清、信息混亂，真真假假忙亂，但信息的識別和分工負責、合作鏈接，很快出現，諸如人員分工、微信分群、任務歸類、表格製作、責任對接、平臺共享等，都是在隨時彼此同步。從“人肉”運輸到包機，從院長直接拉貨到快遞給醫務人員，從私車聯盟到全國醫師網絡諮詢平臺，以及境外NGO、海外華人社團的強大資源調動能力，都體現了社會組織行動的特點。
第三，互聯網技術使得分散反應的協調機制變得更加現實可行。比如分散的醫院需求和分散的資源對接的問題，通過網絡動態表、技術數據，可以形成較好的信息共享平臺。數據的及時更新和公開，給多元社會組織的平行行動提供了條件。
政府只要對社會組織的參與持開放態度，財政資源和捐贈資源本可以各就其位，形成互補。如果政府在其中搭建平臺作用，信息共享、各方協調，同樣可以形成強大的資源動員和應對突發事件的秩序。但是如果將捐贈資源納入財政配置機制，其作用就只是節省了一點財政成本，其實大大削減了社會組織可能發揮的作用。
重視社會組織的“花錢”機制，發揮社會組織作用
2月14日，民政部再次發文《慈善組織、紅十字會依法規範開展疫情防控慈善募捐等活動指引》，指引慈善組織、紅十字會依法依規開展募捐活動。
其中規定，慈善組織、紅十字會在各地聯防聯控機制統一領導和部署下，根據疫情防控工作的實際需要，充分尊重和體現捐贈人的意願，合理分配使用捐贈款物。其接收的定向捐贈物資，按捐贈人意願委託送達或由捐贈人直接送達最終使用單位；對於可以直接送達最終使用單位的非定向捐贈物資，由慈善組織、紅十字會協調捐贈人直接送達最終使用單位或指定地點。
這一指引明確了慈善組織及紅十字會在接受捐贈、分配使用捐贈款物上的主體地位，強調了其依法依規地獨立開展活動，並尊重捐贈人意願，實現最終受益人目標。這一《指引》可以視為對“統一接受”指令的替代，更多體現了對社會組織運作規律的尊重。
依法依規、法人獨立運作、尊重捐贈人、以最終受益為目標，這幾個原則也適合於社會組織的日常運作。在這樣的原則之下，通過互聯網等技術的充分發掘，社會組織可以與政府形成良好的治理協力。
認識到社會組織是“花錢”的機制，而不是“募錢”的機制，才能真正看到社會組織的治理績效。
