近年來，走逃失聯企業的虛開增值稅專用發票案件頻發，為了完成此類稽查案件的結案工作，稅務部門作出了一類特別的《稅務處理決定書》，這類決定書其所載的違法事實主要包括，無真實交易，發票虛開以及企業處於走逃失聯狀態，所載的處理決定則包括，暫不進行行政處罰，僅移交司法部門進行刑事立案。
針對此類《稅務處理決定書》，是否為一個可訴的具體行政行為，福建省高院作出瞭解釋，認為屬於階段性，過程性行為，不具有可訴性，從而駁回了納稅人的訴訟。
判斷一個行政行為是否可訴不能簡單憑藉文書的名稱，還要具體評價文書的實質內容，從規範執法角度看，個人認為針對類似案件，不宜採用《稅務處理決定書》，而應採用《案件移送告知書》，或許更為妥當。
福建省高級人民法院行政裁定書
（2018）閩行申595號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）福潤金利（福建）商貿有限責任公司。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）國家稅務總局福州市稅務局稽查局。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）國家稅務總局福州市稅務局。
再審申請人福潤金利（福建）商貿有限責任公司（以下簡稱福潤金利公司）因稅務行政管理一案，不服福州市中級人民法院（2018）閩01行終267號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
福潤金利公司申請再審稱：1.本案爭議事項不屬於納稅爭議範疇，不適用行政複議前置規定。根據《稅務行政複議規則》第三十三條、第三十四條規定，只有《稅務行政複議規則》第十四條第一項所列的“徵稅行為”存在複議前置的限制，對其他涉稅行政行為的起訴並不存在複議前置的限制。本案涉案《稅務處理決定書》（榕國稅稽處〔2017〕97號，以下簡稱《決定書》）所涉行政行為，不屬於“徵稅行為”的包含範圍；2.案涉行政行為，屬於行政處罰行為，而非稅務處理決定。在該《決定書》中，被申請人已經認定再審申請人存在虛開增值稅發票重大違法行為，並根據有關法規，對再審申請人暫不作處罰決定，而是先向刑事司法機關移送涉嫌犯罪案件，據此可知，行政機關將該具體行政行為已明確指向為“行政處罰”，或者是“行政處罰的前置措施”；且該《決定書》作出後，已給再審申請人權益和名譽造成直接且重大的負面影響。根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條的規定，調查終結移送司法機關也屬於行政處罰行為；3.涉案《決定書》明確載明“經福州市國家稅務局重案審理委員會和福州市國家稅務稽查局審理委員會兩級集體審議，形成一致意見”，據此該《決定書》是兩被申請人共同審議、決定並作出的，兩被申請人在該文書上均署名，原福州市國家稅務局是適格的被告。原審裁定錯誤，請求撤銷一、二審裁定，指令一審法院繼續審理。
國家稅務總局福州市稅務局稽查局提交書面意見稱：1.根據中辦發〔2011〕8號《關於加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》的規定，被申請人未對再審申請人作出行政處罰，僅對其虛開增值稅專用發票的違法行為予以認定，故本案屬於稅務處理行為，而非行政處罰行為。2.本案是因再審申請人對被申請人作出的稅務處理決定不服而產生的訴訟，屬於納稅爭議範疇。根據《中華人民共和國稅收徵收管理法》第八十八條第一款的規定及國家稅務總局頒佈的“稅務處理決定書”統一樣式（國稅函〔2008〕215號）所體現的，再審申請人對稅務處理決定不服，僅能申請行政複議而不能直接提起訴訟。原審裁定正確，請求駁回再審申請人的再審申請。
國家稅務總局福州市稅務局提交書面意見稱：1.《決定書》載明案件經原福州市國家稅務局重案審理委員會集體審議，僅是國家稅務總局頒佈的《重點稅務案件審理辦法》規定的針對重大案件作出稅務處理決定的內部審理程序，並不影響涉案《決定書》由原福州市國家稅務局稽查局單獨作出的法律屬性。2.在涉案《決定書》落款處加蓋公章的行政機關是原福州市國家稅務局稽查局，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條的規定，原福州市國家稅務局不是本案適格被告。原審裁定正確，請求駁回再審申請人的再審申請。
本院經審查認為，本案的焦點有兩個：一是涉案《決定書》是否可訴；二是原福州市國家稅務局是否為本案適格的被告。
一、涉案《決定書》是否可訴
可訴的行政行為需要具備成熟性、終結性。一個複雜的行政行為經常體現為一系列行政行為組成的一個行政過程，在作出最終行政處分之前，會有一些預備性、程序性和處於中間階段的過程性行政行為。這些過程性行為，對相對人不產生獨立的、最終的行政法律效力，故不屬於可訴的行政行為。本案中，原福州市國家稅務局稽查局作出的《決定書》在“稅務處理意見”部分中明確載明“認定金利公司開具給濟南盈進礦產品有限公司和濟南益福礦產品有限的84份增值稅專用發票為虛開發票”“對金利公司暫不做處罰處理”，系原福州市國家稅務局稽查局在該《決定書》中對福潤金利公司虛開增值稅專用發票事實進行了認定，並未對福潤金利公司課以行政處罰，不具備成熟性、終結性的行政處罰行為的要件，未對再審申請人的權利義務產生實際影響。再審申請人可在相應行政處罰作出後尋求相關法律救濟。原審認定本案屬於複議前置案件，上訴人未按規定提起行政複議而直接向人民法院起訴，不符合立案受理條件不當，但裁定駁回起訴結論正確。
再審申請人所稱的“調查終結移送司法機關”只是行政機關在對違法行為調查終結後根據違法行為不同情況作出的一種處理決定，不屬於《中華人民共和國行政處罰法》第八條規定的行政處罰種類，再審申請人關於“調查終結移送司法機關也屬於行政處罰行為”的申請理由於法無據。
二、原福州市國家稅務局是否為本案適格的被告。
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條的規定，當事人提起行政訴訟，應當以作出行政行為的行政機關為被告，即使該行政行為經上級行政機關批准，仍以在對外發生法律效力的文書上署名的行政機關為被告。
本案中，涉案《決定書》由原福州市國家稅務局稽查局署名，並加蓋其公章，雖然該《決定書》“經福州市國家稅務局重案審理委員會和福州市國家稅務稽查局審理委員會兩級集體審議”，但仍應以署名的機關即原福州市國家稅務局稽查局為本案適格被告。再審申請人關於“原福州市國家稅務局是本案適格的被告”的申請理由不能成立。
綜上，原審裁定駁回起訴並無不當。福潤金利公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條的規定。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回福潤金利（福建）商貿有限責任公司的再審申請。
審判長 陳曉軍
審判員 陳錦銓
審判員 蔡雅麗
二〇一九年四月十五日
法官助理趙敏傑
書記員陳春霞
