作者：胡云騰，最高人民法院審判委員會原專職委員、二級大法官。現任中華司法研究會會長。
原題《給“檢察機關是刑事錯案的第一責任人”點個贊》，載《法制日報》2020年4月15日第9版
前段時間，偶然在互聯網上看到一篇《檢察機關是刑事錯案第一責任人》的短文，眼睛不免一亮。開始還以為是法官或者教授寫的，仔細一瞧原來是一位檢察官寫的，頓時感到更加難能可貴。
一段時間以來，刑事錯案的追責難勝過糾錯難，人民群眾對此相當不爽。本來，人們對公權力機關作了錯事就很有意見了，如果出了問題以後不認真反省反而尋找理由推卸責任，當然會更加反感。近期“甩鍋”二字之所以成為網絡上的一個熱詞，表達的就是這種不滿情緒。而這位檢察官旗幟鮮明地也是發自內心地提出檢察機關是刑事錯案的第一責任人，其不啻是落實司法責任制和錯案追究制過程中的一位逆行者！所以當即把該文轉給高檢院的領導同志並對之作了點贊。《檢察日報》轉載該文以後，不出意料地引發了檢察官群體和專家學者們的廣泛議論和激烈爭論。
筆者也想借此機會，談談發生刑事錯案以後，檢察機關“第一責任人”之說在法律上和實踐中是否成立，順便也談談檢察機關在刑事訴訟中的特殊地位和重要作用。
01 先從常理上講三點意見。
➤ 一要立足作者說話的語境和立場看待這個觀點。
該文的作者是一名長期在基層檢察院工作的檢察官，他談這個問題的時候不是從學術研究的角度談一種學術見解，而是從他辦理刑事案件的角度談他的經驗、體會和情懷，
他明確講了檢察機關在實行檢察官員額制、捕訴一體化和司法責任制改革以後，檢察官的權力增大了，責任也更大了。因此，在決定犯罪嫌疑人捕不捕、被告人訴不訴、案子抗不抗訴以及認罪認罰建議怎麼提等工作中，檢察官要有刑事錯案第一責任人的“擔當”精神和責任意識，只有這樣，才能促進司法公正，防範冤假錯案，保障無罪的人不受追究。
我認為上述觀點沒有什麼問題，而且深有同感。
認為這個觀點有問題的同志，可能是習慣於用學術觀點評判司法人員的言論，一旦僅就詞語即認為不符合學術邏輯，便以為是錯誤而予以否定；就像有些實務界的同志習慣於用實踐做法評判學術觀點，一旦發現學術觀點不符合實踐做法，就認為學術觀點是錯誤的一樣。
所以我想說明的是，“檢察機關是刑事錯案的第一責任人”，講的不是一個學問或者學術問題，而是一個辦案中需要有人擔當的實踐問題。故搞學術研究的同志是不能這麼講的，因為這麼講了以後有人就會認為你沒有學問了。
➤ 二要看到這個觀點所蘊含的積極價值。
我覺得，不僅制定法律和執法辦案要考慮價值取向，而且在科學研究中提出意見建議也要考慮價值取向問題，“價值向善”同樣適合科學研究和理論觀點。
“檢察機關是刑事錯案第一責任人”這個觀點，正如高檢院領導所言，體現了“向高處立”或者“求極致”的精神，也有網民評價其具“天下興亡、匹夫有責”的情懷，我也深以為然。
有人說“檢察機關是刑事錯案第一責任人”是“檢察官的自我吹牛”，我認為這是對檢察機關的地位、權力、責任和工作實際不夠了解之故。
作為一名有職有權的檢察官，就是要在檢察工作中自覺樹立“檢察機關是刑事錯案第一責任人”的意識，始終保持著防範刑事錯案第一責任人的警覺，還要有敢於對他人的違法辦案行為說“不”的擔當精神，所以這句話本是豪氣外露而非自我吹牛。
其次，這句話具有明顯的示範、引領效應。
從網絡上可以看到，儘管有人對此還有不同看法，但可以看到有越來越多的檢察官和網民認同這個觀點，大家所欣賞的就是這種責任意識和擔當精神。
而在司法實踐中，只要司法人員的精氣神提上來了，沒有哪個部門會願意當“第二”的，所以我相信會有越來越多的警官和法官產生“我也是刑事錯案第一責任人”的共鳴。說不定將來某一天，有的律師也會喊上一嗓子：“我們也是刑事錯案第一責任人”。
一旦這樣的執法辦案氛圍形成了，那麼，刑事訴訟中的錯案就會越來越少，出了錯案以後不糾正、難糾正或者不追責、難追責的現象也會越來越少，老百姓的人權就會從他們的敢於擔當和樂於“背鍋”中獲得更加可靠的保障。因此，我們為什麼要質疑這種觀點呢？
三要正確理解“刑事錯案第一責任人”的意思。
一些檢察官很擔心，一旦“檢察機關是刑事錯案的第一責任人”真的做實了，那麼，檢察機關在“訴前管不了公安機關怎麼辦案、訴後管不了審判機關怎麼判案”的情況下，豈不成了“背鍋俠”？故對檢察機關是刑事錯案第一責任人之說感到不平。
我倒覺得沒有必要這樣憂慮，因為說檢察機關是第一責任人，並不等於就是唯一責任人，也不等於就是責任最重的責任人，更不等於是第一個被追責的責任人。
從實踐中看，一起刑事錯案發生以後，究竟是哪些辦案人員的責任，究竟誰的責任大，還要根據具體案件具體分析，不會一概而論。有的案件可能是偵查人員的責任最大，有的案件可能是法官的責任最大，有的案件可能是檢察官的責任最大。故刑事錯案的具體責任要根據因果關係強弱與過錯責任大小確定。
事實上，以往在追究刑事錯案責任的案件中，還從未發生過把警察或者法官的責任強加在檢察官身上的情況，我想今後也不會發生這種情況。
02 接下來從法律上講三點看法。
檢察機關是刑事錯案的第一責任人，雖然提出這個觀點的作者沒有作什麼論證，但按照我國憲法法律規定，這一觀點總體上是站得住腳的。
（一）從檢察機關行使的法律監督權看站得住腳。
我國憲法第一百三十四條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”
人民檢察院組織法第二條也規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關。”
刑事訴訟法第八條還規定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。”
這些規定說明，在檢察機關的多重屬性中，法律監督機關的屬性是第一位的；在檢察機關行使的多種權力中，法律監督權是最重要的權力，也是檢察機關最為重視的權力。
我國檢察機關的法律監督權有以下非常顯著的特點：
其一是專屬性。 法律監督權專屬於檢察機關，公安機關、審判機關和司法行政機關及國家安全機關等都沒有法律監督權力；
其二是單向性。即只能檢察機關監督偵查機關、審判機關和司法行政機關等司法機關，被監督的偵查機關、審判機關和司法行政機關不得反過來監督檢察機關；
其三是優勢性。從法律監督權與被監督的司法權的關係看，法律監督權顯然要高於被監督權，是“權力之上的權力”，這也是正常現象。如果監督權低於或者等於被監督權，那麼它就很難對被監督權進行監督。
如歷史上朝廷派出去監督地方封疆大吏的官員，往往都要懷揣“聖旨”才能有效，這就是要用皇權增強監督的權威性。
又如根據人民檢察院組織法和刑事訴訟法的有關規定，凡是檢察機關內部的法律監督，都是採用檢察長監督或者上級人民檢察院監督的方式，而對其他辦案機關的監督，則採取同級人民檢察院監督的形式。這也說明法律監督權高於同級辦案機關的訴訟權力。
其四是監督手段的多樣性。根據法律規定，法律監督權包括立案監督、偵查監督、羈押監督、抗訴監督和檢察建議監督等等廣泛的監督手段和監督權力，只要其中有一個監督措施做到位了，就可能避免刑事錯案發生；其
五是全面性。根據人民檢察院組織法第二十條的規定，法律監督包括三個大的方面，即對訴訟活動實行法律監督，對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督，對監獄、看守所的執法活動實行法律監督。這三個方面可以概括為全程監督和全面監督，簡直可以說是不留任何空白；從監督的內容看包括程序監督和實體監督，以及動態的監督和靜態的監督，都統統在檢察機關的法律監督之內。
其六是合目的性。根據法律規定，檢察機關行使法律監督權的目的就是“維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，……”實現這些要求和目的的底線就是不得出現冤假錯案。
綜上，從法律監督權的上述6個特點看，都是圍繞法律正確實施和防範冤假錯案配置的，法律監督權的第一責任就是防範冤假錯案。如果這些權力沒有發揮作用，導致冤假錯案發生，那麼，認定獨享法律監督權的檢察機關是第一責任人，有什麼可冤枉的呢？
（二）從檢察機關行使的訴訟權力看站得住腳。
根據法律規定，檢察機關也是公訴機關，在刑事訴訟中享有並行使廣泛而又剛性的訴訟權力，2018年刑事訴訟法修改以後，檢察機關的訴訟權力進一步擴大，在刑事訴訟程序中越來越處於主導地位。
檢察機關的訴訟權力，主要表現為12個方面：
一是立案權。檢察機關對於法律規定由其自行偵查的案件，擁有不受監督或者干擾的立案或者不立案的權力。
二是偵查權。檢察機關對自偵案件有獨立的偵查權，對於公安機關和監察機關偵查的案件，擁有退回補充偵查或者自行補充偵查權，檢察機關自行補充偵查的，偵查手段與辦案機關的偵查手段相同。
三是拘留權。對於自偵案件和監察機關移交起訴的案件，檢察機關有拘留或者不拘留的權力。
四是批准或者決定逮捕權。對於自偵案件、監察機關移送起訴的案件、公安機關偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人或者被告人的，皆由檢察機關批准或者決定。
五是對涉案財產的強制措施權。對於涉案財物的查封、扣押和凍結的權力，檢察機關和其他辦案機關一樣可以作出決定。
六是審查權。對於公安機關和監察機關移送起訴的案件，檢察機關並非照單全收，而是有權依法進行審查。這種審查不是形式審查，而是實質審查。就是要審查國家監察機關和公安機關辦理的案件是否有違反法律之處、是否可能存在冤假錯案等。
七是提起公訴權。即代表國家向有管轄權的人民法院提起刑事訴訟，追究被告人的刑事責任，根據《人民檢察院刑事訴訟規則》的規定，檢察機關在提起公訴以後，還可以根據情況，變更、追加、補充或者撤回起訴的犯罪事實和要求，可以說法律和司法解釋給了檢察機關沒有任何限制的調整公訴內容的機會，如果起訴錯誤造成冤假錯案，當然應當承擔第一責任人的責任。
八是決定不起訴的權力。2018年刑事訴訟法修改以後，為檢察機關增加了多種不起訴權力，充分體現了立法對檢察機關的信任和厚望。包括對不構成犯罪的“絕對不起訴”（第一百七十七條第一款），對構成犯罪但罪行輕微可以不予處罰的“相對不起訴”（一百七十七條第二款），對事實不清、證據不足的“罪疑不起訴”（第一百七十八條），對涉及國家重大利益的“政策不起訴”（第一百八十二條），對達成刑事和解案件的“和解不起訴”（第二百九十條），對涉及未成年人犯罪的“附條件不起訴”（第二百八十二條），等等。法律賦予檢察機關如此多的不起訴權力，如果仍然出現起訴錯案，為何還不承擔第一責任？
九是排除非法證據權。這是法律明確賦予檢察機關的權力，而刑事錯案几乎都是因為非法證據引發，故法律賦予檢察機關在審查起訴過程中就有權排除非法證據。如果檢察機關在排除非法證據方面成為阻力而不是助力，造成冤假錯案的，毫無疑問應當承擔第一責任。
十是抗訴權。 抗訴權既是訴權也是監督權，是檢察機關正確行使職權的一把利劍。人民法院一審判決宣告以後，在法定上訴期內檢察機關提起抗訴的，這屬於行使訴訟權力，與當事人不服一審判決提起上訴一樣，故與法律監督無關。而在一審判決生效以後或者二審判決宣告以後，檢察機關認為判決存在錯誤而提起抗訴的，這是行使法律監督權，不是行使訴訟權力，因為這時候訴訟程序已經終結，不存在檢察機關還行使訴訟權利的問題。
十一是撤回起訴的權力。檢察機關對於提起公訴的案件，如果認為被告人不構成犯罪或者具有不起訴的理由，可以在人民法院作出判決或者裁定之前撤回起訴。法律在起訴、變更起訴、補充起訴、不起訴之外，再給檢察機關撤回起訴的權力，可以說對檢察機關正確行使訴權考慮的非常周到，如果檢察機關還出現因為錯誤起訴而造成錯案，這個第一責任人實在不好推辭。
十二是在認罪認罰從寬案件中的主導權和量刑建議權。儘管刑事訴訟法規定公檢法三機關都有開展認罪認罰從寬工作的權力，但在實際操作中，檢察機關事實上已成為主導角色，從程序確定、賠償和諒解協議達成到提出量刑建議，檢察機關都發揮了極為重要的作用。我對檢察機關在認罪認罰從寬制度中的主導作用，一直是持支持的態度。
現在，刑事訴訟法已經明確規定，人民法院對於檢察機關提出的量刑建議，“一般應當採納”，這一規定既強化了檢察機關量刑建議的法律地位，也增大了量刑建議若有不當，檢察機關承擔錯案責任的分量。過去，檢察機關的有罪指控被法院採納的比例至少是百分之九十五以上，而有了認罪認罰從寬制度以後，檢察機關量刑建議的採納率可能還要更高，因為是一般應當採納。所以，根據這條規定，適用認罪認罰從寬處理的案件出了錯案的，相應的，檢察機關就應當承擔更重的責任 。綜上所述，我國檢察機關所擁有的訴訟權力是廣泛而有力的，有的權力可能還是唯一的。而立法不斷強化檢察機關訴訟權力的目的，絕不只是從有利於打擊犯罪的角度考慮問題，而且也是從防範冤假錯案和加強人權司法保障的角度考慮問題。法律把權力賦予誰，也就意味著把責任交給誰。有人說權力是一把雙刃劍，也可以說是兩個清單，其正面是關於如何運用權力和把權力用好的清單，其背面就是關於用錯權力後如何承擔法律責任的清單。鑑於檢察機關訴訟權力的性質、地位和特點，在防範冤假錯案中承擔更多、更大的責任也是情理之中。因此，說“檢察機關是刑事錯案第一責任人”，真的不是什麼吹牛，而是實至名歸。
（三）從“三機關”或者“三權力”相互關係看站得住腳。
新中國成立以後，我國刑事訴訟在參考借鑑蘇聯東歐社會主義國家刑事訴訟制度改革的基礎上，逐漸形成了公安機關、人民檢察院和人民法院分工負責、相互配合、相互制約的制度機制，早在1953年，中央政法委就在內部文件中指出過這個問題：“法院、公安、檢察署通過一系列的互相配合、互相制約的比較完善的司法制度的保證，錯捕、錯審、錯判的現象自然就減少到極小的限度。”(參見陳邦達：《分工負責、互相配合、互相制約原則的由來與啟示》，載上海市法學會官網2018-08-22日發佈)。1954年第一屆全國人大常委會頒佈的第一部人民檢察院組織法，其中就寫入了有關三機關分工負責、相互配合、相互制約原則（參見前引陳邦達文）。從此以後，這一原則便成為我國司法制度的一個重大特色。1979年我國第一部刑事訴訟法頒佈，將這一原則明確為刑事訴訟的一個基本原則。從防範刑事錯案的角度看，這一原則具有以下重大價值：
- 一是當初提出公檢法機關辦理刑事案件時要分工負責、相互配合、相互制約的起因，就是為了防範和減少冤假錯案，回應人民群眾對違法辦案的不滿。
新中國成立以後開展的鎮壓反革命運動及其接續開展的“三反”“五反”運動，對於鞏固新生的人民政權，保障人民當家作主，非常必要且總體效果很好。但也出現了運動過火、抓人過多甚至殺人過多的問題，出了一些冤假錯案，引起人民群眾的不滿。所以，在鎮壓反革命運動結束以後，毛澤東同志就提出了對於社會上的反革命分子，要少捉少殺，對於機關內清查出來的反革命分子，要“大部不捉、一個不殺”的政策。可以說，公檢法三機關分工負責、相互配合、相互制約的提出，就是為了解決司法實踐中缺乏制約這個突出問題的，用今天的話來說，就是堅持問題導向的結果。
- 二是提出這項基本原則是有側重點的，這個側重點就是三機關要加強相互制約，也可以說是為了解決相互制約不足或者缺乏相互制約才提出來的。
我國公檢法機關作為黨絕對領導下的政法機關，都是刀把子，相互配合是天然的、自覺的，打擊犯罪分子就像在戰場上相互配合打擊敵人一樣順暢。但是，如何做好相互制約才是社會主義司法制度的短板，弄得不好就容易出現不敢制約、不會制約、不願制約和不知制約等諸多問題。所以，公檢法三機關分工負責、相互配合、相互制約原則的提出，堅持的就是“相互制約”這個目標導向，通過這個目標導向，達到對司法案件的公正處理。
分工負責是公檢法三機關分工負責、相互配合、相互制約原則的基礎。我國公檢法三機關的訴訟權力，基本框架是1954年確定的，60多年來國家政治經濟法治發生巨大變化，但司法職權配置除了檢察權有所擴張之外，其他幾無變化。十八屆四中全會決定提出的“優化司法職權配置。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。”以及“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，在優化分工負責方面還沒有見到相應的進展。目前只有靠檢察機關充分發揮監督制約作用，才有可能彌補分工負責存在的先天不足以及對案件質量可能帶來的影響。
相互配合是公檢法三機關分工負責、相互配合和相互制約原則的長項，也是社會主義司法制度的優越性所在。這裡必須明確的是，相互配合首先是把自己分類的職責履行到位，不給其他機關添麻煩，比如偵查機關要儘量把偵查工作做到位，不要讓檢察機關搞補充偵查，這就是相互配合；檢察機關儘量把公訴工作做到位，不要動輒建議法院延期審理、中止審理或者變更起訴，就是相互配合；法院要堅持以庭審為中心，把庭前程序做實，讓庭審發揮決定性作用，有罪當即宣判，無罪立馬放人，不要動輒建議檢察機關撤回起訴，就是相互配合。不要把前一程序存在的問題甚至隱患移送給後一個程序，讓後一個程序“幫忙”洗地當作相互配合。
70年來，公檢法三機關已經形成了自覺的相互配合意識，形成了一系列的機制、舉措和豐富的經驗，今後的主要任務就是如何進一步明確相互配合的內容和邊界。
相互制約是公檢法三機關分工負責、相互配合、相互制約的短板，其中既有思想認識不到位的問題，也有相關規定不到位的問題，還有擔當作為不到位的問題。我感到，相互配合就像“木桶原理”的短板。我們這個木桶的長板已經非常長了，而且它隨著時間的推移還會不斷伸長，這是制度的優越性決定的。但是，司法制度中的短板不會自動補長或者克服，必須靠制度予以加長。像木桶原理一樣，刑事司法制度運行的效果，不是靠把長板做的更長，而是靠把短板補長。所以，一講到堅持三機關分工負責、相互配合、相互制約原則，有人就有意無意地強調配合，似乎不配合就不是堅持該原則，這種思路完全搞錯了方向和重點，導致實踐問題遲遲難以解決。因此，要想保證公正司法，切實防範刑事錯案，尊重和保障人權，就必須更加重視相互制約，這樣才可能補足短板，完善以相互制約為重點的防範冤假錯案制度機制。在這個方面 ，檢察機關身居刑事訴訟程序中的黃金地段，承前啟後，大有作為，當然能夠承擔更重更大的責任。
- 三是都要強化相互制約意識。
要改變長期以來公檢法三機關都重視相互配合、同時不同程度地忽視相互制約的習慣思維或做法，要像重視相互配合一樣重視相互制約，不得把強調三機關相互制約曲解為相互拆臺或者相互扯皮，甚至歪曲為搞西方司法那一套。
可以考慮三機關聯手出臺一個專門加強相互制約的司法解釋性文件，改變目前“兩高”的司法解釋和公安部的規定對這一原則語焉不詳的現狀（如最高人民法院2013年1月1日施行的《關於適用中華人民共和國刑事訴訟法的解釋》共有548條，連相互制約字樣都沒有寫上；最高人民檢察院2020年1月1日施行的《人民檢察院刑事訴訟規則》多達684條，對相互制約也是隻字不提；公安機關的意識顯然要強於前兩家，2013年1月1日施行的《公安機關辦理刑事案件程序規定》，出現了相互制約字樣，遺憾的是隻是照搬了刑事訴訟法的規定。）筆者並不否認上述文件中有不少公檢法三機關相互制約的內容，但不能不看到的是，三機關在起草這些文件時，對哪些程序或權力屬於相互制約，以及如何把相互制約落實到具體的操作之中，似乎沒有予以足夠重視，包括我當年在參與起草最高法院2012年刑事訴訟法司法解釋時，對這個問題的認識也是模糊的。
- 四是三機關都要樹立主動接受制約的意識。
強化三機關在刑事訴訟活動中的相互制約，一方面需要把法律賦予各機關的相互制約權力用好用足，使之切實發揮作用。
另一方面，也是更重要的方面，就是三機關都要樹立主動接受其他機關制約的意識。只有三機關都樹立了主動接受其他機關制約的意識，相互配合才能真正實現。因此，相互配合還有一個重要方面，就是以落實分工負責為前提、以貫徹相互制約為依歸。
因而可以說，相互配合就是三機關都要主動配合其他辦案機關的制約，這是刑事訴訟法規定的相互配合的第一要義。
就辦案實踐而言，落實相互配合要求各機關履職盡責，把本機關依法應當做的工作高質量地做完，絕不要做成半拉子工程，給其他機關添麻煩或者派任務。其次，各機關要切實履行好把關職責，一旦發現其他機關辦案中存在問題，可能造成錯判風險的，必須堅持原則，不要放過，也就是群眾講的不要“放水”或者“甩鍋”，使相互制約成為相互把關、相互體檢的三道關防。
再次，無論是在強化對其他機關的制約方面，還是在主動接受其他機關的制約方面，檢察機關的作用都是無與倫比的，因為它是一家既擁有法律監督權、又擁有刑事訴訟權、還擁有相互制約權的司法機關，既能夠監督、制約偵查權，又能夠監督、制約審判權。從這個角度講，公檢法三機關一旦因監督、制約不到位而出現刑事錯案，說檢察機關是第一責任人，基本上是靠譜的。
