“最江苏”导读
苏南地区作为我国经济先发区域，经过“扩张式开发”阶段后，如何打破空间不足、资源紧张等发展桎梏，谋划在“量”的累积上，实现高位再起跳、凝聚新动能成为亟待破解的课题。近年来，常熟市全面推进“农民住房、农村基础设施、城中村、既有建筑、老旧工业区”五大存量资源更新改造，探索了一条“存量时代”高质量发展的可行路径。请关注本期《江苏要情动态》封面文章。
常熟“五大存量更新改造”
为高质量发展赋能
中经社分析师 赵鼎 吴雪婷
苏南地区作为我国经济先发区域，乡镇工业化和城镇化起步早，已走过以投资驱动、增量发展为主的“扩张式开发”阶段，如何打破当下面临的空间不足、资源紧张等发展桎梏，深入谋划在“量”的累积上，实现高位再起跳、凝聚新动能成为苏南城市高质量发展亟待破解的课题。
新华社智库江苏中心调研发现，近年来，常熟市以新发展理念为引领，立足“优化城乡人居环境、重构产业发展空间”两大发展需求点，全面推进“农民住房、农村基础设施、城中村、既有建筑、老旧工业区”等五大存量资源更新改造，并以此为切入口，深入发展肌理，提升城市内涵，探索了一条“存量时代”高质量发展的可行路径，值得关注。
伴随各项工作有力有序开展，“五大存量更新改造”已成为推动当地产业集约化发展、农业农村现代化的有效抓手，成为打造基层共建共治共享新格局的生动实践，极大提振了干部“精气神”，改善了干群关系，提升了百姓的幸福感。
以人民为中心
优化城乡人居环境
常熟乡镇工业经济起步早，多年来城镇化持续高速发展。在长期增量驱动、相对粗放的发展模式下，城市建设所需的空间资源紧缩，从扩张向集约转型成为发展的必由之路。
“当前受制于开发强度偏高、资源瓶颈约束、资金储备紧张等因素，要更好满足人民群众对美好生活的向往，常熟必须向存量挖空间、向存量挖效益。”常熟市委书记周勤第说，用存量更新改造推动高质量发展，是常熟必须做好的“必答题”，也是必须交出的“新答卷”。
推动高质量发展，就是让人民过上好日子。常熟以让人民群众过上美好幸福的生活为目标，把优化城乡人居环境作为高质量发展的重要内容。在存量更新改造的对象选择上，城乡二元结构下的农村住房与基础设施以及城镇化进程中历史遗留的“城中村”成为重点推进目标。在建设改造过程中，坚持以人民需求为核心，以人民力量为主力。
——政群共商共建，实施“千村美居”工程。常熟是江苏农村发展水平较高的地区之一，但城乡二元结构仍然存在，农村存在大量房龄超限的老旧住房，且公共基础设施相对落后，难以满足农村群众对美好生活的向往。
“实施乡村振兴战略，优化农村人居环境是不得不牵住的‘牛鼻子’，也是不得不啃下的‘硬骨头’。”周勤第说。
2018年11月，常熟出台《常熟市村庄人居环境“233”专项行动实施意见》，推进实施村庄人居环境“两创建三优化三提升”专项行动，即创建无违法建设村（组）和无“散乱污”村（组）；优化农村住房空间布局，优化村庄基础设施配套，优化村庄整体风貌；提升乡村人居环境，提升村民自治能力和提升村庄用地节约集约水平。
2020年3月，常熟村庄人居环境整治行动再升级，出台《关于实施“千村美居”工程的工作意见》，系统性地在全域范围内以自然村落为单位实施“千村美居”工程。
该工程把农房翻建与农村基础设施改善、农村社会治理等统筹起来，鼓励农民进行农房自主翻建的同时，政府按照5万—8万元/户的财政补贴标准推动村庄全域整治，解决宅基定位、河道整治、道路改造、污水收集、厕所革命等现实问题，全面提升农村基础设施水平。通过政府和群众共商共建的形式，形成了“村民掏钱建房子、政府出资美环境”共建格局。常熟市财政每年将投入不低于5亿元的专项资金支持“千村美居”工程建设。
——创新“三自”模式，推动城中村自主更新改造。近年来，在“建设精致城市、强富美高新常熟”的目标下，常熟城区众多历史遗留的“城中村”成为城市高质量发展一大梗阻。
2018年9月，常熟市出台《常熟市城中村自主更新改造专项方案》，启动城中村改造工作，在保障居住安全、提升居住品质的同时，优化城市形态，整合空间资源，拓展城市发展空间。该方案明确把常熟主城区三环路内的城中村分为综合整治区、自主更新区、禁止建设区三类，涉及改造居民共计5600户，按照“街道引导、居民自治”原则，以“自治改造、自筹资金、自治管理”的模式，自下而上推动城中村自主更新改造。
自治改造。常熟城中村自主更新始终坚持以居民为主体。通过发起申请、调查摸底、召开户代表会议、成立理事会、委托设计、方案公示、方案讨论、方案确定、组织实施等流程，让居民全面了解政策、发表意见、决策方案。发挥街道党建引领带动作用，利用展板、公众号及新闻媒体，向社会各界广泛宣传自主更新意义，鼓励党员、群众对工程进展和实施情况开展监督，投身房前屋后环境整治、生活垃圾分类、社区公共空间建设和改造中，实现共商共建共管共享。
自筹资金。按照“谁受益、谁出资”的原则，费用由居民、政府、社会力量多方共担：居民自行承担按房屋拆、建的费用；雨水、消防、环卫、道路、路灯等配套基础设施由街道统一建设，居民按每户建筑面积合理分担部分资金；污水、供水、供电、电信、移动、联通、有线、天然气等管线费用由相关运行商等社会力量承担。
自治管理。将建立后续长效管理机制作为项目启动的前置条件，具体包括物业管理模式、小区管理规约、居民议事规则等。改造完成后，街道指导理事会转变为业主委员会，负责聘请物业服务企业管理或实行自治管理，管理费用由居民承担。单元规模偏小的，由所在街道合理组合周边的改造单元形成管理小区。鼓励居民围绕环境卫生、公共空间管理、小区停车管理等公共议题，制订管理规约，珍惜改造成果，加强小区环境改造成果的维护和管理。
以经济提质为目标
重构产业发展空间
经济的高质量发展，重点在于推动产业结构的转型升级。目前，常熟土地开发建设强度已超过30%控制线，工业建设用地资源极度紧缺，产业转型存在较大空间瓶颈制约。更新拓展发展空间、推动产业空间高效能利用，成为当前刻不容缓的发展课题。
常熟以服务业态更新、产业转型为导向，在存量资源选择上，锚准城镇化进程中遗存的既有建筑和老旧工业区，以行政推动为主力，坚持高位推进，全力优化原有载体效能，提升土地集约利用绩效。
——“政策突破+基层首创”，实施既有建筑更新改造。
常熟发展起步早，目前城乡遗存了大量上世纪90年代的老旧建筑，包括住宅用房、商业用房、工业用房等各类建筑业态。这些落后于当前经济社会发展的既有建筑，普遍存在权证手续不全、用地性质与现实业态不符等问题，规划上动不了、建设上拆不了。
周勤第认为，“更新相对于建新而言，要复杂的多、困难的多，而既有建筑更新改造的关键在于政策突破，说到底是干部能不能实事求是，敢不敢担当担责的问题。”常熟统筹对上争取和基层首创路径，经过一年多的探索，基本建立了既有建筑更新改造的体制、机制和操作流程。
政策突破，统筹推进。2019年2月，在争取成为江苏省住建厅先行试点的情况下，常熟市出台《常熟市既有建筑更新改造试点意见》，成立由市长任组长，市资规局、市住建局、市审批局等25个职能部门为成员的领导小组，下设办公室和业务工作组，全面推开既有建筑更新改造试点工作。
基层首创，流程再造。常熟对于全市既有建筑进行全面调查摸底，实地了解房屋现状、改造主体、改造后用途、改造设想方案等具体内容，逐一进行分析研判，形成工作备忘录。再根据《既有建筑更新改造试点操作办法》，对项目进行具体分类，简化审批手续。对于部分项目，构建“一事一议”处置机制，逐一解决无不动产登记权属证书、抗震设防等级达不到现行规范、消防安全设施、用地性质不符等问题。
2019年，常熟共有100个项目纳入试点范围，涉及改造建筑面积89.9万平米，其中，涉及业态更新和转型升级的项目77个，更新业态涵盖文创、健康养老，服装设计、文体惠民、品牌运营总部、电商等。
其中代表性改造项目——常熟服装城云裳小镇，2019年获评工信部第一批纺织服装创意试点示范园区，通过既有建筑更新改造，聚集了一批品牌总部、时尚设计、柔性制造、电商总部等产业，3.62平方公里范围内改造完成面积达55万平方米，过去的老旧厂房成为业态升级的小型开发区。
——“高位推进+提标提质”，推动老旧工业区（点）更新改造。
常熟共有老旧工业区300多个，总面积约6.4万亩，占全市总建设用地的11%。这些园区布局分散、配套设施老化、安全环保问题频发、产业层次较低、产出效益不高，是发展的“低洼地”和风险的“高发地”。
针对上述低效存量，常熟高位推进，全面梳理全市更新改造点位，从载体提标改造入手，推动资源集约节约利用，做到向存量要增量，向增量要质量。
高位推进，定点改造。2019年10月，常熟出台《常熟市老旧工业区（点）更新改造实施意见》，成立了以市长为组长的领导小组，并组建了工作专班。2020年1月，常熟市人大十五届四次会议通过了《关于“加快实施老旧工业区（点）更新改造，推进经济高质量发展”议案的决议》，并作为2020年的人大一号议案推进。
经过全面调查摸排，全市梳理计划2020年开工的更新改造老旧工业区（点）共46个点位，总面积约6854亩。按照“先易后难”的原则，优先选择现状产出低、安全隐患大的集体资产进行整治更新，最终确定2020年首批启动更新改造点位共计21个。在原定开发主体基础上，增加国资公司作为开发主体参与更新改造工作。由市级层面成立国资平台具体负责开发项目投融资，目前确定的国资公司参与更新改造范围约1000亩，总投资约44亿元。
提标提质，招商升级。具体改造过程中，常熟充分结合各园区确定的产业特色，提高建设标准，按照企业发展需求设计建设标准厂房，同步建设办公用房和集宿、餐饮、休闲等生活配套设施，鼓励镇村小园区、小企业异地归并整合，共享道路、水电、安环、消防等基础设施，配套小型“工业邻里中心”。
目前，常熟规划建设21个特色产业园区，改造后产业园容积率由平均0.5升至不低于2.0，建筑密度放宽到60% ，并按照高标准亩均税收要求进行招商，加快清理腾退落后产能，大力引进先导产业。
深入发展肌理
探索提升城市内涵
提升城市发展内涵是存量更新改造的重要“下半场”。常熟推动存量更新改造不单是物质形态空间上的改变，更是探索发展模式、发展水平的优化升级。
常熟市委副书记、市长焦亚飞认为，在推进存量更新过程中，既要“善政”，克服更新过程中的一系列难题，也要“善治”，增强治理能力，实现城市更新与治理更新、产业更新同步提升。
——突出群众自治，推进社会治理更新。
城市建设参与者的综合素质提升是推动高质量发展的内在动力。常熟在探索存量更新改造进程中，公众参与呈现两方面特点。一方面，更新区域土地产权状况复杂、产权确权与登记率低、遗留违法建筑量大，陈规旧俗根深蒂固，出现的矛盾必须依靠群众自我管理、自我调节、自我化解。另一方面，更新活动中涉及的宅基定位、道路走向、环卫设施布点、环境维护管理等内容，与群众的切身利益息息相关，是引导培育群众参与社会治理的重要抓手。
更新改造过程中，常熟凸显人民群众的主体地位，坚持“集体的事让群众举手，群众的事让群众动手”的建设理念，把存量更新改造作为推动社会治理现代化的重要突破口。
如农村住房组团翻建中，规划定位方案由户代表会议讨论决定，签字率100%才能通过；城中村自主更新中，由区域居民集体决定“翻不翻、怎么翻”，在政府划定的形态框架内，居民自主选择规划设计、自主协商施工建设；在村庄环境长效管理中，村民分片包干、自我保洁，推行“红黑榜”制度，激发群众自我管理积极性。
作为常熟市“千村美居”工程的典范，常福街道小义村归城区域在改造过程中坚持“全民参与”，在方案和决策制定上充分发挥村民的主体作用。小义村党委书记殷文元认为，“‘千村美居’工程不仅是解决村民的农宅问题和环境问题，更要提升村民的文明程度，推动村民生产生活方式转变，不断优化基层农村的治理方式。”通过存量更新改造，常熟群众自治水平不断提高，城市形态和城市内涵实现了双提升、双过硬。
——同步招商+优化营商环境，推动产业更新。
通过存量更新改造，常熟将盘活4000多亩产业用地，并规划建设一批配套完整的特色产业园区，总建筑面积达500万平方米。如何用活用好改造后的产业空间，推进产业结构优化升级进而驱动城市转型，是常熟同步思考的发展课题。为此，常熟全市一盘棋，同步开展高质量招商活动，不断优化营商环境，着力引进一批科技含金量高、附加值高、资源消耗低、环境污染少的企业和项目。
同步开展招商选资。常熟在推进21个老旧工业区（点）建设过程中，按照各自产业规划特色，同步跟进落实招商选资工作。
一方面，从全市招商一盘棋角度出发，由经开区、高新区牵头，带领乡镇做好老旧工业区（点）更新改造后的产业园招商；另一方面，“常熟特色产业园展示平台”把21个特色产业园纳入其中，统筹全市产业用地资源，以产业地图引导各园区围绕主导产业开展招商引资，实现政府“带标招商、一次告知”、企业“看图下单、一图打尽”招商新模式。
4月28日，常熟召开2020特色产业园招商云推介活动，向海内外客商推介常熟28+1个特色产业园，旨在导入一批科技含量高、产出效益多的龙头旗舰型企业和项目，同时引进专注产业园开发、管理、运维的优质品牌运营服务商。未来，这些特色产业园将迎来“统一规划、统一建设、统一管理、统一运营”，实现优化资源配置、助力科技创新、吸引高端产业三大功能。
打造优质营商环境。多年来，常熟持续致力于营商环境的优化升级，服务企业创新发展。2019年，常熟对市场准入、投资建设领域审批服务和优化企业运行服务等提出系列优化举措，编制出台了《常熟市进一步优化营商环境操作指引（2019版）》。其中，在优化工业项目用地评价、优化工业建设项目审批、优化环保指导服务等方面，均提出了细致可行的服务举措。
在2020常熟特色产业园招商云推介会上，周勤第向海内外客商承诺，“只要是与常熟发展契合的好项目、好产业，就供地、给空间，项目一旦签约，常熟必将拿出最高的效率、最好的政策、最实的举措，确保项目拿地即开工，审批一次就办成，让项目第一时间落地、让企业第一时间获益。”
当前我国多数城市发展已进入以存量资源为载体阶段，更新改造已成为城市发展新的增长点和主战场。新华社智库江苏中心认为，作为苏南先发地区，常熟市积极树立城市“精明增长、紧凑发展”理念，系统性实施五大存量更新改造工程，率先探索了一条“存量时代”高质量发展的有效路径，值得关注。
调研发现，伴随各项工作有力开展，常熟五大存量更新改造工程也成为推动产业集约化发展、农业农村现代化的有效抓手，成为打造基层共建共治共享社会格局的生动实践，极大提振了当地干部“精气神”、改善了干群关系。（完）
资料来源：中国经济信息社江苏中心
小编：WML
