“最江蘇”導讀
蘇南地區作為我國經濟先發區域，經過“擴張式開發”階段後，如何打破空間不足、資源緊張等發展桎梏，謀劃在“量”的累積上，實現高位再起跳、凝聚新動能成為亟待破解的課題。近年來，常熟市全面推進“農民住房、農村基礎設施、城中村、既有建築、老舊工業區”五大存量資源更新改造，探索了一條“存量時代”高質量發展的可行路徑。請關注本期《江蘇要情動態》封面文章。
常熟“五大存量更新改造”
為高質量發展賦能
中經社分析師 趙鼎 吳雪婷
蘇南地區作為我國經濟先發區域，鄉鎮工業化和城鎮化起步早，已走過以投資驅動、增量發展為主的“擴張式開發”階段，如何打破當下面臨的空間不足、資源緊張等發展桎梏，深入謀劃在“量”的累積上，實現高位再起跳、凝聚新動能成為蘇南城市高質量發展亟待破解的課題。
新華社智庫江蘇中心調研發現，近年來，常熟市以新發展理念為引領，立足“優化城鄉人居環境、重構產業發展空間”兩大發展需求點，全面推進“農民住房、農村基礎設施、城中村、既有建築、老舊工業區”等五大存量資源更新改造，並以此為切入口，深入發展肌理，提升城市內涵，探索了一條“存量時代”高質量發展的可行路徑，值得關注。
伴隨各項工作有力有序開展，“五大存量更新改造”已成為推動當地產業集約化發展、農業農村現代化的有效抓手，成為打造基層共建共治共享新格局的生動實踐，極大提振了幹部“精氣神”，改善了幹群關係，提升了百姓的幸福感。
以人民為中心
優化城鄉人居環境
常熟鄉鎮工業經濟起步早，多年來城鎮化持續高速發展。在長期增量驅動、相對粗放的發展模式下，城市建設所需的空間資源緊縮，從擴張向集約轉型成為發展的必由之路。
“當前受制於開發強度偏高、資源瓶頸約束、資金儲備緊張等因素，要更好滿足人民群眾對美好生活的嚮往，常熟必須向存量挖空間、向存量挖效益。”常熟市委書記周勤第說，用存量更新改造推動高質量發展，是常熟必須做好的“必答題”，也是必須交出的“新答卷”。
推動高質量發展，就是讓人民過上好日子。常熟以讓人民群眾過上美好幸福的生活為目標，把優化城鄉人居環境作為高質量發展的重要內容。在存量更新改造的對象選擇上，城鄉二元結構下的農村住房與基礎設施以及城鎮化進程中歷史遺留的“城中村”成為重點推進目標。在建設改造過程中，堅持以人民需求為核心，以人民力量為主力。
——政群共商共建，實施“千村美居”工程。常熟是江蘇農村發展水平較高的地區之一，但城鄉二元結構仍然存在，農村存在大量房齡超限的老舊住房，且公共基礎設施相對落後，難以滿足農村群眾對美好生活的嚮往。
“實施鄉村振興戰略，優化農村人居環境是不得不牽住的‘牛鼻子’，也是不得不啃下的‘硬骨頭’。”周勤第說。
2018年11月，常熟出臺《常熟市村莊人居環境“233”專項行動實施意見》，推進實施村莊人居環境“兩創建三優化三提升”專項行動，即創建無違法建設村（組）和無“散亂汙”村（組）；優化農村住房空間佈局，優化村莊基礎設施配套，優化村莊整體風貌；提升鄉村人居環境，提升村民自治能力和提升村莊用地節約集約水平。
2020年3月，常熟村莊人居環境整治行動再升級，出臺《關於實施“千村美居”工程的工作意見》，系統性地在全域範圍內以自然村落為單位實施“千村美居”工程。
該工程把農房翻建與農村基礎設施改善、農村社會治理等統籌起來，鼓勵農民進行農房自主翻建的同時，政府按照5萬—8萬元/戶的財政補貼標準推動村莊全域整治，解決宅基定位、河道整治、道路改造、汙水收集、廁所革命等現實問題，全面提升農村基礎設施水平。通過政府和群眾共商共建的形式，形成了“村民掏錢建房子、政府出資美環境”共建格局。常熟市財政每年將投入不低於5億元的專項資金支持“千村美居”工程建設。
——創新“三自”模式，推動城中村自主更新改造。近年來，在“建設精緻城市、強富美高新常熟”的目標下，常熟城區眾多歷史遺留的“城中村”成為城市高質量發展一大梗阻。
2018年9月，常熟市出臺《常熟市城中村自主更新改造專項方案》，啟動城中村改造工作，在保障居住安全、提升居住品質的同時，優化城市形態，整合空間資源，拓展城市發展空間。該方案明確把常熟主城區三環路內的城中村分為綜合整治區、自主更新區、禁止建設區三類，涉及改造居民共計5600戶，按照“街道引導、居民自治”原則，以“自治改造、自籌資金、自治管理”的模式，自下而上推動城中村自主更新改造。
自治改造。常熟城中村自主更新始終堅持以居民為主體。通過發起申請、調查摸底、召開戶代表會議、成立理事會、委託設計、方案公示、方案討論、方案確定、組織實施等流程，讓居民全面瞭解政策、發表意見、決策方案。發揮街道黨建引領帶動作用，利用展板、公眾號及新聞媒體，向社會各界廣泛宣傳自主更新意義，鼓勵黨員、群眾對工程進展和實施情況開展監督，投身房前屋後環境整治、生活垃圾分類、社區公共空間建設和改造中，實現共商共建共管共享。
自籌資金。按照“誰受益、誰出資”的原則，費用由居民、政府、社會力量多方共擔：居民自行承擔按房屋拆、建的費用；雨水、消防、環衛、道路、路燈等配套基礎設施由街道統一建設，居民按每戶建築面積合理分擔部分資金；汙水、供水、供電、電信、移動、聯通、有線、天然氣等管線費用由相關運行商等社會力量承擔。
自治管理。將建立後續長效管理機制作為項目啟動的前置條件，具體包括物業管理模式、小區管理規約、居民議事規則等。改造完成後，街道指導理事會轉變為業主委員會，負責聘請物業服務企業管理或實行自治管理，管理費用由居民承擔。單元規模偏小的，由所在街道合理組合周邊的改造單元形成管理小區。鼓勵居民圍繞環境衛生、公共空間管理、小區停車管理等公共議題，制訂管理規約，珍惜改造成果，加強小區環境改造成果的維護和管理。
以經濟提質為目標
重構產業發展空間
經濟的高質量發展，重點在於推動產業結構的轉型升級。目前，常熟土地開發建設強度已超過30%控制線，工業建設用地資源極度緊缺，產業轉型存在較大空間瓶頸制約。更新拓展發展空間、推動產業空間高效能利用，成為當前刻不容緩的發展課題。
常熟以服務業態更新、產業轉型為導向，在存量資源選擇上，錨準城鎮化進程中遺存的既有建築和老舊工業區，以行政推動為主力，堅持高位推進，全力優化原有載體效能，提升土地集約利用績效。
——“政策突破+基層首創”，實施既有建築更新改造。
常熟發展起步早，目前城鄉遺存了大量上世紀90年代的老舊建築，包括住宅用房、商業用房、工業用房等各類建築業態。這些落後於當前經濟社會發展的既有建築，普遍存在權證手續不全、用地性質與現實業態不符等問題，規劃上動不了、建設上拆不了。
周勤第認為，“更新相對於建新而言，要複雜的多、困難的多，而既有建築更新改造的關鍵在於政策突破，說到底是幹部能不能實事求是，敢不敢擔當擔責的問題。”常熟統籌對上爭取和基層首創路徑，經過一年多的探索，基本建立了既有建築更新改造的體制、機制和操作流程。
政策突破，統籌推進。2019年2月，在爭取成為江蘇省住建廳先行試點的情況下，常熟市出臺《常熟市既有建築更新改造試點意見》，成立由市長任組長，市資規局、市住建局、市審批局等25個職能部門為成員的領導小組，下設辦公室和業務工作組，全面推開既有建築更新改造試點工作。
基層首創，流程再造。常熟對於全市既有建築進行全面調查摸底，實地瞭解房屋現狀、改造主體、改造後用途、改造設想方案等具體內容，逐一進行分析研判，形成工作備忘錄。再根據《既有建築更新改造試點操作辦法》，對項目進行具體分類，簡化審批手續。對於部分項目，構建“一事一議”處置機制，逐一解決無不動產登記權屬證書、抗震設防等級達不到現行規範、消防安全設施、用地性質不符等問題。
2019年，常熟共有100個項目納入試點範圍，涉及改造建築面積89.9萬平米，其中，涉及業態更新和轉型升級的項目77個，更新業態涵蓋文創、健康養老，服裝設計、文體惠民、品牌運營總部、電商等。
其中代表性改造項目——常熟服裝城雲裳小鎮，2019年獲評工信部第一批紡織服裝創意試點示範園區，通過既有建築更新改造，聚集了一批品牌總部、時尚設計、柔性製造、電商總部等產業，3.62平方公里範圍內改造完成面積達55萬平方米，過去的老舊廠房成為業態升級的小型開發區。
——“高位推進+提標提質”，推動老舊工業區（點）更新改造。
常熟共有老舊工業區300多個，總面積約6.4萬畝，佔全市總建設用地的11%。這些園區佈局分散、配套設施老化、安全環保問題頻發、產業層次較低、產出效益不高，是發展的“低窪地”和風險的“高發地”。
針對上述低效存量，常熟高位推進，全面梳理全市更新改造點位，從載體提標改造入手，推動資源集約節約利用，做到向存量要增量，向增量要質量。
高位推進，定點改造。2019年10月，常熟出臺《常熟市老舊工業區（點）更新改造實施意見》，成立了以市長為組長的領導小組，並組建了工作專班。2020年1月，常熟市人大十五屆四次會議通過了《關於“加快實施老舊工業區（點）更新改造，推進經濟高質量發展”議案的決議》，並作為2020年的人大一號議案推進。
經過全面調查摸排，全市梳理計劃2020年開工的更新改造老舊工業區（點）共46個點位，總面積約6854畝。按照“先易後難”的原則，優先選擇現狀產出低、安全隱患大的集體資產進行整治更新，最終確定2020年首批啟動更新改造點位共計21個。在原定開發主體基礎上，增加國資公司作為開發主體參與更新改造工作。由市級層面成立國資平臺具體負責開發項目投融資，目前確定的國資公司參與更新改造範圍約1000畝，總投資約44億元。
提標提質，招商升級。具體改造過程中，常熟充分結合各園區確定的產業特色，提高建設標準，按照企業發展需求設計建設標準廠房，同步建設辦公用房和集宿、餐飲、休閒等生活配套設施，鼓勵鎮村小園區、小企業異地歸併整合，共享道路、水電、安環、消防等基礎設施，配套小型“工業鄰里中心”。
目前，常熟規劃建設21個特色產業園區，改造後產業園容積率由平均0.5升至不低於2.0，建築密度放寬到60% ，並按照高標準畝均稅收要求進行招商，加快清理騰退落後產能，大力引進先導產業。
深入發展肌理
探索提升城市內涵
提升城市發展內涵是存量更新改造的重要“下半場”。常熟推動存量更新改造不單是物質形態空間上的改變，更是探索發展模式、發展水平的優化升級。
常熟市委副書記、市長焦亞飛認為，在推進存量更新過程中，既要“善政”，克服更新過程中的一系列難題，也要“善治”，增強治理能力，實現城市更新與治理更新、產業更新同步提升。
——突出群眾自治，推進社會治理更新。
城市建設參與者的綜合素質提升是推動高質量發展的內在動力。常熟在探索存量更新改造進程中，公眾參與呈現兩方面特點。一方面，更新區域土地產權狀況複雜、產權確權與登記率低、遺留違法建築量大，陳規舊俗根深蒂固，出現的矛盾必須依靠群眾自我管理、自我調節、自我化解。另一方面，更新活動中涉及的宅基定位、道路走向、環衛設施布點、環境維護管理等內容，與群眾的切身利益息息相關，是引導培育群眾參與社會治理的重要抓手。
更新改造過程中，常熟凸顯人民群眾的主體地位，堅持“集體的事讓群眾舉手，群眾的事讓群眾動手”的建設理念，把存量更新改造作為推動社會治理現代化的重要突破口。
如農村住房組團翻建中，規劃定位方案由戶代表會議討論決定，簽字率100%才能通過；城中村自主更新中，由區域居民集體決定“翻不翻、怎麼翻”，在政府劃定的形態框架內，居民自主選擇規劃設計、自主協商施工建設；在村莊環境長效管理中，村民分片包乾、自我保潔，推行“紅黑榜”制度，激發群眾自我管理積極性。
作為常熟市“千村美居”工程的典範，常福街道小義村歸城區域在改造過程中堅持“全民參與”，在方案和決策制定上充分發揮村民的主體作用。小義村黨委書記殷文元認為，“‘千村美居’工程不僅是解決村民的農宅問題和環境問題，更要提升村民的文明程度，推動村民生產生活方式轉變，不斷優化基層農村的治理方式。”通過存量更新改造，常熟群眾自治水平不斷提高，城市形態和城市內涵實現了雙提升、雙過硬。
——同步招商+優化營商環境，推動產業更新。
通過存量更新改造，常熟將盤活4000多畝產業用地，並規劃建設一批配套完整的特色產業園區，總建築面積達500萬平方米。如何用活用好改造後的產業空間，推進產業結構優化升級進而驅動城市轉型，是常熟同步思考的發展課題。為此，常熟全市一盤棋，同步開展高質量招商活動，不斷優化營商環境，著力引進一批科技含金量高、附加值高、資源消耗低、環境汙染少的企業和項目。
同步開展招商選資。常熟在推進21個老舊工業區（點）建設過程中，按照各自產業規劃特色，同步跟進落實招商選資工作。
一方面，從全市招商一盤棋角度出發，由經開區、高新區牽頭，帶領鄉鎮做好老舊工業區（點）更新改造後的產業園招商；另一方面，“常熟特色產業園展示平臺”把21個特色產業園納入其中，統籌全市產業用地資源，以產業地圖引導各園區圍繞主導產業開展招商引資，實現政府“帶標招商、一次告知”、企業“看圖下單、一圖打盡”招商新模式。
4月28日，常熟召開2020特色產業園招商雲推介活動，向海內外客商推介常熟28+1個特色產業園，旨在導入一批科技含量高、產出效益多的龍頭旗艦型企業和項目，同時引進專注產業園開發、管理、運維的優質品牌運營服務商。未來，這些特色產業園將迎來“統一規劃、統一建設、統一管理、統一運營”，實現優化資源配置、助力科技創新、吸引高端產業三大功能。
打造優質營商環境。多年來，常熟持續致力於營商環境的優化升級，服務企業創新發展。2019年，常熟對市場準入、投資建設領域審批服務和優化企業運行服務等提出系列優化舉措，編制出臺了《常熟市進一步優化營商環境操作指引（2019版）》。其中，在優化工業項目用地評價、優化工業建設項目審批、優化環保指導服務等方面，均提出了細緻可行的服務舉措。
在2020常熟特色產業園招商雲推介會上，周勤第向海內外客商承諾，“只要是與常熟發展契合的好項目、好產業，就供地、給空間，項目一旦簽約，常熟必將拿出最高的效率、最好的政策、最實的舉措，確保項目拿地即開工，審批一次就辦成，讓項目第一時間落地、讓企業第一時間獲益。”
當前我國多數城市發展已進入以存量資源為載體階段，更新改造已成為城市發展新的增長點和主戰場。新華社智庫江蘇中心認為，作為蘇南先發地區，常熟市積極樹立城市“精明增長、緊湊發展”理念，系統性實施五大存量更新改造工程，率先探索了一條“存量時代”高質量發展的有效路徑，值得關注。
調研發現，伴隨各項工作有力開展，常熟五大存量更新改造工程也成為推動產業集約化發展、農業農村現代化的有效抓手，成為打造基層共建共治共享社會格局的生動實踐，極大提振了當地幹部“精氣神”、改善了幹群關係。（完）
資料來源：中國經濟信息社江蘇中心
小編：WML
