河北經貿大學新農村發展研究中心教授馬彥麗在第九屆合作經濟發展高層論壇上的發言——對《國家農民專業合作社示範社評定及監測暫行辦法》指標體系的幾點認識
河北經貿大學經濟研究所副所長馬彥麗發言
各位合作經濟領域的專家、實幹家，很榮幸有機會參加第九屆合作經濟發展高層論壇。剛才幾位專家都不約而同地把探討視角集中在合作社的規範發展問題上，這裡，我也想和大家交流討論一下合作社的規範發展問題。但是我的交流內容是個小題目，目前我想的還不夠周到，談得也會比較淺顯。我在工作當中遇到了一些問題，想拿出來與大家分享一下。
《國家農民專業合作社示範社評定及監測暫行辦法》是13年由九部委聯合發佈的。發佈文件的背景，大家也都知道，在農民專業合作社數量快速增長的同時，重發展輕規範、重數量輕質量的問題凸顯，規範合作社發展成為政府面臨的重要問題。規範合作社發展的思路主要有兩條：一、對合作社進行全面監測和審核，但是這條辦法施行的行政成本很高。二、抓合作社示範社的建設。實際上，從一開始，中國政府就採用在各領域常見的建試點、抓模範的思路，在我們國家合作社發展的過程中抓合作社示範社的建設，試圖通過榜樣的力量引導合作社規範發展。但是，即使是被選出來的示範社，其在多大程度上可以成為是“農民的”及“合作的”組織也受到質疑。目前，對示範社的評比和監測問題的關注研究還比較少。這方面的研究中，我看到的有幾篇好一點的文章是任大鵬老師和他的博士生王敬培寫的幾篇關於示範社評比方面的文章。另外，還有一些學者從其它的視角，比如我們的政治體制、行政體制視角來分析這個問題，也是比較有深度的。但是專門研究示範社建設的文章數量還是比較少。這裡，我僅就《國家農民專業合作社示範社評定及監測暫行辦法》在實踐中出現的一些問題跟大家討論一下。
2013年，原農業部等9部門聯合發佈《國家農民專業合作社示範社評定及監測暫行辦法》，結束了之前各個部門在各類示範社的評比中各自為政的局面，為中國農民專業合作社示範社的評比提供了重要參考依據。《辦法》從依法登記設立、實行民主管理、財務管理規範、經濟實力較強、服務成效明顯、產品（服務）質量安全、社會聲譽良好七個方面來監測和評定示範社，《辦法》兼顧了合作社的規範運行和經濟活力，主旨與《農民專業合作社法》倡導的實現“社員所有、社員控制和社員受益”合作社一致。那為什麼按照《辦法》選出來的示範社有時候還不盡如人意呢？
一、指標體系本身存在的問題：
1、部分表述模糊，無法量化。
比如，“民主管理”部分，標準規定要“成員（代表）大會、理事會、監事會等組織機構健全，運轉有效，各自職責和作用得到充分發揮”，但是究竟用什麼指標來具體體現？
“社會聲譽良好”部分，提出合作社要“遵紀守法，社風清明，誠實守信，在當地影響大、示範帶動作用強。”然而類似這樣的提法如何衡量？怎樣分出高下？
2、部分指標一刀切，未充分考慮合作社的多樣性和地區差異。
比如：《辦法》指出成員出資總額100萬元以上，固定資產200萬元以上，年經營收入在500萬元以上 。這裡《辦法》也區分了東部地區和其它地區，但是即使做了區分，我個人認為這個指標也還是存在一刀切的問題，為什麼呢？比如有一類合作社，叫無股金合作社，這些合作社辦社需要的股份非常非常少，不需要很多錢就可以運營，社員入社一般交會費就可以了，這樣的合作社根本達不到《辦法》要求。
再比如，《辦法》在“服務成效”部分提出“種養業合作社成員數量達到100人以上”。而我在河北省平山縣的實地調研中發現，當地有幾個養豬的和養牛的農場想一起組成一個合作社，共同購買飼料。實際上，僅僅五六個農場就可以組一個有相當大的服務需求的合作社。100人以上的要求，這些合作社顯然達不到這個標準。那麼這樣的合作社難道沒有作用嗎？以後這種以家庭農場為基礎的合作社，可能會越來越多，它們的成員數量根本不需要達到100人以上。所以，不同類型的合作社差別是很大的。關於這一點，可以考慮用合作社與非社員交易的比例不能大於50%來激勵合作社吸收社員的積極性。
再比如，《辦法》中提及“產品質量可追溯”意味著相關部門能夠追蹤食品由生產、處理、加工、流通及販售的整個過程的相關信息。衡量追溯系統實施效力有三個標準——寬度、深度和精確度，中國的食品質量安全追溯系統尚在起步階段，在以上三個方面均存在著系統性問題，實施效力非常有限。
3、部分指標定義模糊，使其參考價值下降。
什麼意思呢？比如關於社員出資總額這個問題，我們現在提倡社員的土地以及土地上的附著物都可以作價出資。但是，這裡有一個問題，，雖然社員在這兒出資了，但是出資不能變現，也不能轉讓，也不能對債務負責，那怎麼能算出資呢？他對誰負責了？這是社員自己的財產或者說是社員自己的所有物，它不是合作社的，沒有移交到合作社裡去。所以，我們動輒看到出資總額幾百萬的，然後詢問為什麼你有幾百萬呢？他說每個社員有幾百顆樹，一棵樹作價幾百塊。但是這沒有意義。
4、部分指標無法佐證。
例如《辦法》中“服務成效”部分要求“成員主要生產資料統一購買率、主要產品（服務）統一銷售（提供）率超過80%”，“成員收入高於本縣（市、區）同行業非成員農戶收入30%以上”。那麼，很多資料裡直接就寫了我們是百分之百，但是實際上這個數據它沒有辦法佐證。
5、部分指標的導向性缺乏論證，不一定具備“先進性”。
例如《辦法》要求“生產鮮活農產品（含林產品）的農民專業合作社參與‘農社對接’、‘農超對接’、‘農企對接’、‘農校對接’”，種種對接的流通效率是否優於傳統的流通模式還要約束條件。在調研中，我遇到一個做的非常好的家庭種菜農場主。我問他你的菜要不要搞農超對接和農校對接？他說，我不對接，對接成本太高了，對方需求數量小，頻次多，還都要我的尖貨。我有比較熟悉的批發市場，貨走得順利，成本低，錢到賬速度還快。所以說，不是所有的情況下，對接都是好的。這裡的好指的是效率高，成本低。
6、沒有明確各部分指標的權重，執行中彈性很大。
《辦法》七個大的方面，每個方面的權重是多少，沒有被明確標明。有些不好佐證的條款，特別是“實行民主管理、財務管理規範”，在實際的執行過程中，從指標體系裡消失了。那麼，最後我們選出來的合作社是什麼樣的呢？第一，材料組的好看，第二，規模大、實力強。但是規模大、實力強的合作社與這個合作社是否規範是兩個概念。有的合作社規模大、實力強、，但是有可能是被大股東控制的。
二、示範社評比問題的根源
那麼為什麼會出現這些問題呢？我看到一些分析，覺得挺有道理，比如，王敬培講了兩個理由：第一，我們在評比示範社的時候，達標的合作社數量既是自願的，也是強制的假定某省有100個指標，那麼該省一定要從全省內選出來100個國家級的合作社，那麼，是不是真的有這麼多很好的合作社呢？不夠也得湊！所以，指標既是自願的，也是一個被強制達成的指標，各個地方都要用足了這樣的指標。這時候就難免選出來一些不合規範的合作社示範社了。第二，無論是學界還是政界，對規範的理解始終是存在爭議的，包括各種各樣的研討會對到底怎麼算規範這個問題始終都存在爭議。對不規範的合作社的評判標準，大家的態度也是有爭議的，這就導致各種指標都有它站得住腳的理由，因為我們沒有形成統一的認識。基於這兩個原因就會出現評比過程中的這種錯位現象。
另外，我自己認為，合作社不規範有自己的制度性的根源，在什麼地方呢？一開始，中國的合作社法就允許異質性的社員來組建合作社。但是，我們卻沒有提供有效防止合作社異化的制度安排。什麼意思呢？我們是要讓生產經營者或同類農業生產服務的提供者和利用者共同組建合作社，造成了不同類型社員間的利益中途？我們看美國的農業合作社發展歷史，我印象深刻的書一幅圖就是販賣甜菜的農民，把甜菜賣給加工商或者是運銷商，加工商、運銷商給賣甜菜的價格低，而賣甜菜的要價高，為了對抗賣甜菜的農民才組立合作社。現在，要是農民和加工商兩個一起組合作社，大家想想，他們的目標是不一樣的。目前，歐美國家的合作社也在講社員異質性問題，但是他們的異質性是講什麼呢？是講有的農場大，有的農場小，有的農場生產的產品質量好，有的農場生產的產品質量差……但是，整體上，他們的目標是基本相同的。我們國家非常不同的地方在於什麼呢，我們把本來目標不同、利益不一致，有衝突的主體放在一起，組建合作社。我個人認為，將目標不一樣的主體在一起不是不可以，但是，得給他們提供合作的路徑，怎麼樣合作才是合適的得有一個理論上解釋的通的東西，他們才能夠在一起合作。那麼我們法律上，我自己認為，有這麼幾個問題需要解決：未限制大股東控股但限制其剩餘控制權和索取權；未明確生產者社員與經營服務的提供者社員之間的合作方式；未明確規定社員的出資義務；未限定合作社與非社員交易的比例。在我們的合作社法裡有這麼幾個大的問題，第一稿有這些問題，修改後這些問題還是沒有得到解決。
西方的合作社立法限制農民合作社與非社員的交易，一般不超過50%，保證社員是其主要惠顧者，以激勵合作社吸納社員的積極性。這是作為合作社的一個基礎。美國的有限合作社協會（Limited Cooperative Association ，即有限合作社）開宗明義，為了吸引投資者進入合作社，允許非惠顧者（投資者）成員的股權投資回報不受限制，並享有表決權（包括可以在董事會任職）。但是堅持重要的傳統合作社價值（開放的成員資格），堅持“與成員交易”，有專門條款平衡惠顧者成員與投資者成員之間的關係。比如，表決權上平衡，每一惠顧者成員有一票，所有惠顧者成員擁有的表決權總數要大於50%，批准對任何事項採取行動時惠顧者成員投票中必須有多數贊成；董事會的多數在惠顧者成員中產生。什麼意思？比如比如盈餘分配方案要在合作社要通過，必須惠顧者成員在一起投個票，多數贊成這個事情才能成。否則的話，我就有權阻止這件事，這件事就幹不成。這就相當於有一個阻止決議通過的能力。當然阻止決議通過的能力，不僅惠顧者成員有，投資者成員也有，這是平衡的。另外，在財務分配上也是平衡的，惠顧者成員不少於50%（咱們國家規定的更高，是不少於60%）投資者成員也可以獲得50%的利潤回報+定期固定回報（可以章程自治）。這兩者之間利益是平衡的，為什麼它一直會這樣進行平衡呢？我找了一些理論基礎，就是在90年代，我們討論企業的所有權結構和公司治理的時候，楊瑞龍、周業安提出的狀態依存的所有權理論，合作社所有權結構就可以套用這個理論。由於時間的問題，我不詳細展開，我的書裡面有一章專門討論這個問題，我認為，這是一個談判的過程，是依據各種資源要素在一個組織當中貢獻大小來分配。大家會說惠顧者成員會不會根本沒有什麼用，他們憑什麼分很多呢？要他真的沒有什麼用的話，我們組合作社就沒必要了。如果大家對這個問題感興趣的話，可以會後看下我的書，裡面有一點點討論，也歡迎大家批評指正，謝謝大家！
