河北经贸大学新农村发展研究中心教授马彦丽在第九届合作经济发展高层论坛上的发言——对《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》指标体系的几点认识
河北经贸大学经济研究所副所长马彦丽发言
各位合作经济领域的专家、实干家，很荣幸有机会参加第九届合作经济发展高层论坛。刚才几位专家都不约而同地把探讨视角集中在合作社的规范发展问题上，这里，我也想和大家交流讨论一下合作社的规范发展问题。但是我的交流内容是个小题目，目前我想的还不够周到，谈得也会比较浅显。我在工作当中遇到了一些问题，想拿出来与大家分享一下。
《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》是13年由九部委联合发布的。发布文件的背景，大家也都知道，在农民专业合作社数量快速增长的同时，重发展轻规范、重数量轻质量的问题凸显，规范合作社发展成为政府面临的重要问题。规范合作社发展的思路主要有两条：一、对合作社进行全面监测和审核，但是这条办法施行的行政成本很高。二、抓合作社示范社的建设。实际上，从一开始，中国政府就采用在各领域常见的建试点、抓模范的思路，在我们国家合作社发展的过程中抓合作社示范社的建设，试图通过榜样的力量引导合作社规范发展。但是，即使是被选出来的示范社，其在多大程度上可以成为是“农民的”及“合作的”组织也受到质疑。目前，对示范社的评比和监测问题的关注研究还比较少。这方面的研究中，我看到的有几篇好一点的文章是任大鹏老师和他的博士生王敬培写的几篇关于示范社评比方面的文章。另外，还有一些学者从其它的视角，比如我们的政治体制、行政体制视角来分析这个问题，也是比较有深度的。但是专门研究示范社建设的文章数量还是比较少。这里，我仅就《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》在实践中出现的一些问题跟大家讨论一下。
2013年，原农业部等9部门联合发布《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》，结束了之前各个部门在各类示范社的评比中各自为政的局面，为中国农民专业合作社示范社的评比提供了重要参考依据。《办法》从依法登记设立、实行民主管理、财务管理规范、经济实力较强、服务成效明显、产品（服务）质量安全、社会声誉良好七个方面来监测和评定示范社，《办法》兼顾了合作社的规范运行和经济活力，主旨与《农民专业合作社法》倡导的实现“社员所有、社员控制和社员受益”合作社一致。那为什么按照《办法》选出来的示范社有时候还不尽如人意呢？
一、指标体系本身存在的问题：
1、部分表述模糊，无法量化。
比如，“民主管理”部分，标准规定要“成员（代表）大会、理事会、监事会等组织机构健全，运转有效，各自职责和作用得到充分发挥”，但是究竟用什么指标来具体体现？
“社会声誉良好”部分，提出合作社要“遵纪守法，社风清明，诚实守信，在当地影响大、示范带动作用强。”然而类似这样的提法如何衡量？怎样分出高下？
2、部分指标一刀切，未充分考虑合作社的多样性和地区差异。
比如：《办法》指出成员出资总额100万元以上，固定资产200万元以上，年经营收入在500万元以上 。这里《办法》也区分了东部地区和其它地区，但是即使做了区分，我个人认为这个指标也还是存在一刀切的问题，为什么呢？比如有一类合作社，叫无股金合作社，这些合作社办社需要的股份非常非常少，不需要很多钱就可以运营，社员入社一般交会费就可以了，这样的合作社根本达不到《办法》要求。
再比如，《办法》在“服务成效”部分提出“种养业合作社成员数量达到100人以上”。而我在河北省平山县的实地调研中发现，当地有几个养猪的和养牛的农场想一起组成一个合作社，共同购买饲料。实际上，仅仅五六个农场就可以组一个有相当大的服务需求的合作社。100人以上的要求，这些合作社显然达不到这个标准。那么这样的合作社难道没有作用吗？以后这种以家庭农场为基础的合作社，可能会越来越多，它们的成员数量根本不需要达到100人以上。所以，不同类型的合作社差别是很大的。关于这一点，可以考虑用合作社与非社员交易的比例不能大于50%来激励合作社吸收社员的积极性。
再比如，《办法》中提及“产品质量可追溯”意味着相关部门能够追踪食品由生产、处理、加工、流通及贩售的整个过程的相关信息。衡量追溯系统实施效力有三个标准——宽度、深度和精确度，中国的食品质量安全追溯系统尚在起步阶段，在以上三个方面均存在着系统性问题，实施效力非常有限。
3、部分指标定义模糊，使其参考价值下降。
什么意思呢？比如关于社员出资总额这个问题，我们现在提倡社员的土地以及土地上的附着物都可以作价出资。但是，这里有一个问题，，虽然社员在这儿出资了，但是出资不能变现，也不能转让，也不能对债务负责，那怎么能算出资呢？他对谁负责了？这是社员自己的财产或者说是社员自己的所有物，它不是合作社的，没有移交到合作社里去。所以，我们动辄看到出资总额几百万的，然后询问为什么你有几百万呢？他说每个社员有几百颗树，一棵树作价几百块。但是这没有意义。
4、部分指标无法佐证。
例如《办法》中“服务成效”部分要求“成员主要生产资料统一购买率、主要产品（服务）统一销售（提供）率超过80%”，“成员收入高于本县（市、区）同行业非成员农户收入30%以上”。那么，很多资料里直接就写了我们是百分之百，但是实际上这个数据它没有办法佐证。
5、部分指标的导向性缺乏论证，不一定具备“先进性”。
例如《办法》要求“生产鲜活农产品（含林产品）的农民专业合作社参与‘农社对接’、‘农超对接’、‘农企对接’、‘农校对接’”，种种对接的流通效率是否优于传统的流通模式还要约束条件。在调研中，我遇到一个做的非常好的家庭种菜农场主。我问他你的菜要不要搞农超对接和农校对接？他说，我不对接，对接成本太高了，对方需求数量小，频次多，还都要我的尖货。我有比较熟悉的批发市场，货走得顺利，成本低，钱到账速度还快。所以说，不是所有的情况下，对接都是好的。这里的好指的是效率高，成本低。
6、没有明确各部分指标的权重，执行中弹性很大。
《办法》七个大的方面，每个方面的权重是多少，没有被明确标明。有些不好佐证的条款，特别是“实行民主管理、财务管理规范”，在实际的执行过程中，从指标体系里消失了。那么，最后我们选出来的合作社是什么样的呢？第一，材料组的好看，第二，规模大、实力强。但是规模大、实力强的合作社与这个合作社是否规范是两个概念。有的合作社规模大、实力强、，但是有可能是被大股东控制的。
二、示范社评比问题的根源
那么为什么会出现这些问题呢？我看到一些分析，觉得挺有道理，比如，王敬培讲了两个理由：第一，我们在评比示范社的时候，达标的合作社数量既是自愿的，也是强制的假定某省有100个指标，那么该省一定要从全省内选出来100个国家级的合作社，那么，是不是真的有这么多很好的合作社呢？不够也得凑！所以，指标既是自愿的，也是一个被强制达成的指标，各个地方都要用足了这样的指标。这时候就难免选出来一些不合规范的合作社示范社了。第二，无论是学界还是政界，对规范的理解始终是存在争议的，包括各种各样的研讨会对到底怎么算规范这个问题始终都存在争议。对不规范的合作社的评判标准，大家的态度也是有争议的，这就导致各种指标都有它站得住脚的理由，因为我们没有形成统一的认识。基于这两个原因就会出现评比过程中的这种错位现象。
另外，我自己认为，合作社不规范有自己的制度性的根源，在什么地方呢？一开始，中国的合作社法就允许异质性的社员来组建合作社。但是，我们却没有提供有效防止合作社异化的制度安排。什么意思呢？我们是要让生产经营者或同类农业生产服务的提供者和利用者共同组建合作社，造成了不同类型社员间的利益中途？我们看美国的农业合作社发展历史，我印象深刻的书一幅图就是贩卖甜菜的农民，把甜菜卖给加工商或者是运销商，加工商、运销商给卖甜菜的价格低，而卖甜菜的要价高，为了对抗卖甜菜的农民才组立合作社。现在，要是农民和加工商两个一起组合作社，大家想想，他们的目标是不一样的。目前，欧美国家的合作社也在讲社员异质性问题，但是他们的异质性是讲什么呢？是讲有的农场大，有的农场小，有的农场生产的产品质量好，有的农场生产的产品质量差……但是，整体上，他们的目标是基本相同的。我们国家非常不同的地方在于什么呢，我们把本来目标不同、利益不一致，有冲突的主体放在一起，组建合作社。我个人认为，将目标不一样的主体在一起不是不可以，但是，得给他们提供合作的路径，怎么样合作才是合适的得有一个理论上解释的通的东西，他们才能够在一起合作。那么我们法律上，我自己认为，有这么几个问题需要解决：未限制大股东控股但限制其剩余控制权和索取权；未明确生产者社员与经营服务的提供者社员之间的合作方式；未明确规定社员的出资义务；未限定合作社与非社员交易的比例。在我们的合作社法里有这么几个大的问题，第一稿有这些问题，修改后这些问题还是没有得到解决。
西方的合作社立法限制农民合作社与非社员的交易，一般不超过50%，保证社员是其主要惠顾者，以激励合作社吸纳社员的积极性。这是作为合作社的一个基础。美国的有限合作社协会（Limited Cooperative Association ，即有限合作社）开宗明义，为了吸引投资者进入合作社，允许非惠顾者（投资者）成员的股权投资回报不受限制，并享有表决权（包括可以在董事会任职）。但是坚持重要的传统合作社价值（开放的成员资格），坚持“与成员交易”，有专门条款平衡惠顾者成员与投资者成员之间的关系。比如，表决权上平衡，每一惠顾者成员有一票，所有惠顾者成员拥有的表决权总数要大于50%，批准对任何事项采取行动时惠顾者成员投票中必须有多数赞成；董事会的多数在惠顾者成员中产生。什么意思？比如比如盈余分配方案要在合作社要通过，必须惠顾者成员在一起投个票，多数赞成这个事情才能成。否则的话，我就有权阻止这件事，这件事就干不成。这就相当于有一个阻止决议通过的能力。当然阻止决议通过的能力，不仅惠顾者成员有，投资者成员也有，这是平衡的。另外，在财务分配上也是平衡的，惠顾者成员不少于50%（咱们国家规定的更高，是不少于60%）投资者成员也可以获得50%的利润回报+定期固定回报（可以章程自治）。这两者之间利益是平衡的，为什么它一直会这样进行平衡呢？我找了一些理论基础，就是在90年代，我们讨论企业的所有权结构和公司治理的时候，杨瑞龙、周业安提出的状态依存的所有权理论，合作社所有权结构就可以套用这个理论。由于时间的问题，我不详细展开，我的书里面有一章专门讨论这个问题，我认为，这是一个谈判的过程，是依据各种资源要素在一个组织当中贡献大小来分配。大家会说惠顾者成员会不会根本没有什么用，他们凭什么分很多呢？要他真的没有什么用的话，我们组合作社就没必要了。如果大家对这个问题感兴趣的话，可以会后看下我的书，里面有一点点讨论，也欢迎大家批评指正，谢谢大家！
關鍵字: 社员 马彦丽 国家农民专业合作社示范
