我國農村人居環境整治配套經濟政策不足與對策

長期城鄉二元結構下,我國環保城鄉差距明顯,農村環保欠賬較多。一方面,農村的汙染排放已經佔了全國的 “半壁江山”,一方面是農村的環境基礎設施建設嚴重滯後, 同時農村環境管理的基礎薄弱,監管能力嚴重不足[1]。近年來,我國制定了一系列配套政策,為農村人居環境綜合整治工作提供保障,取得了一定成效。但是,由於我國農村地區人口分散、經濟欠發達的特點,建立收費機制比較困難,同時,儘管建立了“以獎促治”等政策,但是經濟支持不足,嚴重製約了農村人居環境綜合整治的推進和實施效果[2]。

1現行農村人居環境經濟政策概況

1.1目前主要農村人居環境整治資金

1.1.1中央農村環境保護專項資金

中央農村環境保護專項資金專門用於支持農村環境保護,鼓勵各地有效解決危害農民群眾健康的突出問題。該資金重點支持農村飲用水水源地保護、農村生活汙水和垃圾處理、畜禽養殖汙染治理、歷史遺留的農村工礦汙染治理、農業面源汙染和土壤汙染防治以及其他與村莊環境質量改善密切相關的環境綜合整治措施等6個方面的村莊農村環境綜合整治。2008 ~ 2009年中央財政投入農村環境保護專項資金達15億元,支持2160多個村鎮開展環境綜合整治和生態建設示範,此後每年中央財政投入農村環境保護專項資金逐年增加,2010 ~ 2013年分別為25億元、 40億元、55億元和60億元,逐步開展覆蓋拉網式農村環境綜合整治試點工作。此外,還用於對通過生態環境建設達到生態示範建設標準的村鎮,實行“以獎代補”,用於所需的環境汙染防治設施或工程,以及環境汙染防治設施運行維護支出等,鞏固農村生態示範成果。

1.1.2住建部村莊整治資金

村莊整治資金主要用於村莊環境整治,實現包括整治生活垃圾、整治生活汙水、整治亂堆亂放、整治工業汙染源、 整治農業廢棄物、整治疏浚河道溝塘的“六整治”和包括提升公共設施配套水平、提升綠化美化水平、提升飲用水安全保障水平、提升道路通達水平、提升建築風貌特色化水平、提升村莊環境管理水平的“六提升”。

1.1.3農業部戶用沼氣資金

農村戶用沼氣項目補助資金通過對沼氣灶具及配件、 主要建材的購置、技術工人的工資對農戶進行補貼,以在農村地區推廣沼氣處理技術,改善農村環境。2001年,農業部根據財政部下發的《農村小型公益設施建設補助資金管理試點辦法》,利用中央財政對農村能源短缺、生態環境相對惡劣、經濟狀況相對落後的中西部和糧棉主產區實施沼氣項目進行補助試點。2002年國家開始對農村戶用沼氣進行全面補貼,此後,中央對農村戶用沼氣的補貼標準進一步提高。2001 ~ 2010年中央政府對沼氣建設的累計投資達248.2億元,其中對農村戶用沼氣的投資額達到182.7億元,佔投資總額的73.6%。2008年之前農村戶用沼氣是中央的主要補貼對象,佔中央沼氣財政投資份額的90% 以上,2008年開始農村戶用沼氣佔中央沼氣補貼總額的比例雖然有所下降,但補貼金額仍保持較高水平。 2011年,中央安排資金43億元,建設戶用沼氣144萬戶、 大中型沼氣572處、小型沼氣4215處、服務網點13 847處。 同時,東、中、西部地區農村戶用沼氣中央補助標準分別提高到1300元、1600元、2000元。

1.1.4衛計委改水改廁資金

衛計委(原衛生部)全國愛衛辦負責全國農村改水改廁工作,專項資金對農村無害化衛生戶廁建設、已建農村集中供水工程水質衛生監測給予補助。“十五”期間國家用於農村改水投入資金415億1520萬元,比“九五”期間增加152.2126億元。其中,國家、集體、個人、其他投資所佔比例分別為40.76%、24.29%、30.49% 和4.46%。用於農村改廁投入資金195. 1791億元,比“九五”期間增加33. 3822億元,國家、集體、個人、其他投資所佔比例分別為20.17%、18.03%、60.48% 和1.32%。國家重大公共衛生服務項目2009年度、2010年度農村改廁項目共投入中央財政資金28.65億元,支持建設758萬戶農村無害化衛生廁所,其中中西部補助400元/ 戶、東部補助300元/ 戶,水樣水質檢測成本費用400元/ 份。2011年~ 2013年, 中央財政分別投入13.25億元、51.58億元、11.96億元用於無害化衛生廁所建設。

1.1.5水利部農村飲水安全資金及河道整治資金

2007 ~ 2012年全年農村飲水安全工程分別累計完成投資201億元、293.1億元、508.6億元、494.7億元、662.4億元, 截至2012年年底,農村飲水安全人口已達7.5億人,農村集中式供水受益人口比例67.9%[3]。2012年,集中連片開展農村河道綜合整治,安排中央財政專項資金10億元,選取了25箇中小河流治理重點縣,啟動了中小河流治理重點縣綜合整治試點工作。2012年,安排中央財政小型農田水利設施建設補助專項資金7億元,支持140個縣開展流域面積50平方千米以下的農村河道和容積10萬立方米以下的農村河塘清淤疏浚試點工作,每個縣補助500萬元。

1.2農村人居環境整治相關稅收政策

1.2.1增值稅減免政策

《財政部、國家稅務總局關於資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》(財稅〔2008〕156號)規定,對汙水處理勞務免徵增值稅;明確對銷售以生活垃圾、農作物秸稈、樹皮廢渣等垃圾為燃料生產的電力或熱力企業實行增值稅即徵即退政策[4]。

1.2.2企業所得稅

根據《國家稅務總局關於資源綜合利用企業所得稅優惠管理問題的通知》(國稅函[2009]185號),企業自2008年1月1日起以農作物秸稈及殼皮資源作為主要原材料, 生產代木產品,電力、熱力及燃氣國家非限制和非禁止並符合國家及行業相關標準的產品取得的收入,減按90% 計入企業當年收入總額[5]。

根據《財政部國家稅務總局關於公共基礎設施項目和環境保護節能節水項目企業所得稅優惠政策問題的通知》 (財稅〔2012〕10號)的規定:企業從事畜禽養殖場和養殖小區沼氣工程項目,符合《環境保護、節能節水項目企業所得稅優惠目錄》規定、於2007年12月31日前已經批准的環境保護、節能節水項目的所得,可在該項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起,按新稅法規定計算的企業所得稅“三免三減半”優惠期間內,自2008年1月1日起享受其剩餘年限的減免企業所得稅優惠[6]。

1.3農村人居環境整治相關價格支持政策

目前農村人居環境整治價格支持政策主要是設施運行使用電費的價格支持。福建省曾以閩價商[2013]303號文, 通知要求對農村汙水處理用電統一按照所在電網大工業用電價格執行[7],以支持農村環境綜合整治工作的開展。但是, 由於該政策未與電網公司充分溝通協調,目前已經被叫停。

1.4農村人居環境整治相關金融支持政策

2003年起國家推出了農村沼氣建設國債項目,支持農村戶用沼氣的建設,有力提高了農村沼氣項目的補助水平, 加快了建設進度。

2現行農村人居環境經濟政策成效

2.1整治資金不斷增加,資金管理逐步科學

為了科學管理專項資金,主管部門陸續出臺了《中央農村環境保護專項資金管理暫行辦法》、《農村環境綜合整治“以獎促治”項目環境成效評估辦法(試行)》、《中央農村環保專項資金環境綜合整治項目申報指南(試行)》等一系列資金高效實用管理辦法。在資金管理中明確了責任主體、 投入方式和利用方向三方面的雙向結合原則。在責任主體上強調中央引導和地方主導相結合,在投入方式上明確“以獎促治”和“以獎代補”相結合,在利用方向上重視主動預防與被動治理相結合。“以獎促治”採取事前補助方式,對有治理積極性的地區給予資金支持;“以獎代補”採用事後獎勵方式,促進地方主動投入農村環境治理和生態示範建設,不斷探索拓寬農村環保投融資渠道。

2.2村莊整治規模不斷擴大,覆蓋人口增多

在資金支持下,村莊環境整治規模不斷擴大。以華東地區為例,2010 ~ 2012年間,江蘇、浙江、福建、山東和安徽5省共計3791個項目獲得中央連片整治示範資金投入,其中2010年1197個項目(村),2011年1272個項目(村),2012年1322個項目(村),已完成驗收1504個。 開展連片整治示範工程的涉及14 311個行政村,覆蓋率達到8.26% ;惠及人口2423.75萬人,覆蓋率為11.89%[8]。

2.3農村環境惡化趨勢得到遏制

在農村環境綜合整治經濟政策支持下,一批嚴重危害群眾健康、群眾反映強烈的農村突出環境問題得到解決, 許多村莊的村容村貌明顯改善。作為一項民生工程、惠民工程讓農民得到居住環境的改善,也融洽了幹群關係。

3現行農村人居環境經濟政策的不足

3.1農村環保投入不足

3.1.1農村環保投入比例低

在環保政策支持、環保投入、環保監管諸方面,城市環境保護仍然是當前環保工作的重點,農村環保管理與投入支持仍顯薄弱[1,2]。2011年全國環保汙染治理投資總額為7114億元,其中,城鎮環保基礎設施建設投資4557.2億元,工業汙染源治理投資444.4億元。2011年,中央財政安排40億元農村環保專項資金,支持各地開展農村環境綜合整治,按地方與中央1 ﹕ 1配套估算,農村環保投入資金80億元,僅佔環保汙染治理投資總額的1.12%, 占城鎮環保基礎設施建設投資的1.76%。數據顯示,截至2010年,我國人均排水設施財政性資金支出,城市為175元/ 人,建制鎮為104元/ 人,而村莊僅為13.7元/ 人, 不到城市水平的8%[9]。

3.1.2環保基礎設施資金缺口大

農村汙水、垃圾處理系統的基礎設施建設所需數額巨大,與城市相比農村沒有設立村鎮汙水、垃圾處理等專項資金,以致現有農村環境綜合整治資金用於村鎮生活汙水、 垃圾處理的費用偏少。江蘇省利用23.1億元資金三年建成1028個行政村的整治建設工程,按照江蘇省調查數據計算, 我國共有大約60萬個行政村,完成農村整治建設工程則需要約1.35萬億元。以每個行政村100萬元計算,全國農村人居環境項目建設也需要約6000億元。我國農村地域廣闊、經濟發展不平衡,環保意識相對較弱,大部分村、 鄉政府財政收入較少,無力承擔環保投入資金,但是目前自籌資金率過高。對江蘇省農村環境連片整治調查顯示, 該省從2010 ~ 2012年,中央協議專項資金投入8.5億元, 地方配套自籌14.58億元,總計投入約23.1億元。由於資金不足,導致各地多忽略配套項目建設。一些與農村汙水治理有關的配套建設尚未得到重視和落實,以農村生活汙水處理技術設施為例,因農村管網鋪設難度大,管網及配套設施建設滯後,主體工程建成後汙水收集率低,致使汙水處理設施建成後無法正常發揮作用。

3.1.3投入以政府為主,主體單一

由於我國農村經濟總體較為落後,農民缺乏資金,目前農村人居環境綜合整治資金主要仍是各級政府,主體單一[2]。據環保部華東督查中心對江蘇、浙江、福建、山東和安徽5省的調查,2010 ~ 2012年華東5省農村環境綜合整治項目中中央專項資金32.626億元,地方配套資金45.97億元,帶動村鎮自籌資金3.51億元,村鎮自籌資金僅佔4.27%[8],山東、安徽兩省村鎮自籌資金更是為零。 由於缺乏必要的政策鼓勵,社會資金投入更是微乎其微。

3.1.4環保基礎設施運營維護資金缺乏

目前中央財政專項資金主要針對基礎設施建設,基本不允許用於後期運營維護。在已經開展農村環境整治的示範點,相當部分基礎設施沒有正常運行,成為“面子工程” 或者“曬太陽工程”。國家專項資金沒有運營維護資金,而地方上在環境基礎設施上已經投入大量資金,無力承擔日常運營維護資金,資金缺乏是造成環保基礎設施運行的一個重要原因[8]。根據估算,基礎設施維護及運行管理費用按照建設費用的20% 計算,浙江省每年需要3.8億元,全部建成後需要維護運行費用67億元。即使是東部地區基層政府財政也難以全部負擔農村人居環境整治工作中基礎設施運營管理維護所需要龐大資金,導致已經建設起來的處理設施得不到正常的運行維護。

3.2缺乏必要的金融支持政策

目前在農村環境整治領域,僅有農村沼氣項目自2003年起獲得國債支持。總體表現為金融產品少,支持範圍窄, 支持力度低三大不足,即僅限於國債產品,支持範圍僅侷限於農村沼氣項目,支持總經費也無法滿足農村實際整治工作需求。

3.3缺乏必要的稅收支持政策

目前財政部、國家稅務總局對資源綜合利用及其他產品增值稅優惠政策要求汙水處理後達到GB18918-2002有關規定的水質標準;對環境保護、節能節水項目企業所得稅的優惠政策,對其中的公共汙水治理和公共垃圾治理項目也都進行了嚴格的限制,要求必須根據全國城鎮汙水處理設施建設規劃、城鎮垃圾處理設施建設規劃等全國性規劃設立,取得國家相關特許經營權等。現有稅收優惠政策要求之嚴,標準之高非一般農村環境整治項目所能達到, 使得農村環境整治項目實際很難得到稅收支持。

3.4缺乏價格支持政策,農村環保用電電價偏高,環保支持不足

目前農村環保工程用電大多執行一般工業電價,相對於農村居民生活用電及農業生產用電來講,價格偏高。根據現行電價計算,分別高出10%、30% 以上。農村環保設施用電價格高,增加了地方政府的負擔,導致處理設施只有領導檢查的時候才合閘的現象,限制了農村汙水處理的發展。課題組對部分試點村村幹部的調查顯示,多數村的汙水處理設施無法正常運行的第一因素是用電價格較高。 以日處理30噸的微動力汙水處理設施為例,每月用電量在900 ~ 1300千瓦時,以一般工業用電電價為0.882元/ 千瓦時計算,每月電費為793.8 ~ 1146.6元,每年電費為9525.6 ~ 13759.2元。根據2011年環保部數據,我國農村年產生活汙水90億噸,每年電費為105.6億元。如果執行農村農業生產用電價格(以0.446元計算),則每年可以節省52.2億元人民幣。

4農村人居環境經濟政策對策

4.1農村環保投入對策

4.1.1提高農村環保投入比例

有必要依據新修訂的《環境保護法》的要求,提高農村環保投入比例,根據人口和佔地面積,合理增加農村環保投入。通過各級人大對政府預算的審查管理,加強對農村環保投入的制度化約束,提高政府預算對農村人居環境整治的投入比例,保障城鄉環境公平。

4.1.2依據資金需求保障投入

農村地域廣闊、經濟發展不平衡,環保意識相對較弱, 大部分村、鄉政府財政收入較少,無力承擔環保投入資金。 農村汙水、垃圾處理系統的基礎設施建設所需數額巨大, 國家應分批次、分階段長期持續投入。依據《環境保護法》 的規定,設立村鎮汙水、垃圾處理等專項資金,確保村鎮生活汙水、垃圾處理的農村環境綜合整治資金。

4.1.3鼓勵多元投入

採取政府引導、社會投入、市場運作的方式,多渠道籌措資金,建立政府、企業、社會多元化農村環保投、融資機制。發動村民,吸引民間資本投入,鼓勵國內外企業、 民間資金投入環境保護領域,引導全社會參與農村人居環境綜合整治,形成以中央財政投入為主、地方配套、村民自願的多方資金保障體系,使全社會積極投入到農村人居環境綜合整治計劃中。

4.1.4適當安排環保設施運營維護資金

為避免基礎設施成為“面子工程”或者“曬太陽工程”, 需在國家專項資金中根據工程和技術的特點,確定運營經費比例,適當安排環保設施運營維護資金,為農村生活汙水、垃圾整治工作的長效運行提供資金保障。

4.2農村環保金融支持政策

一是豐富支持農村環境整治的金融產品,設立環境整治基金等提高金融資金支持能力;二是擴大國債範圍,對農村環境整治項目全面支持;三是實施綠色信貸,對農村環保不達標企業限制貸款。

4.3農村環保稅收支持政策

現有環境基礎設施和再生資源利用稅收優惠政策要求較高,妨礙了對農村環境整治的支持。因此,有必要及時調整對資源綜合利用及其他產品增值稅優惠政策,在合理汙水利用去向的前提下,降低優惠政策對部分整治汙水處理水質的標準要求。降低企業所得稅的優惠政策中的公共汙水治理和公共垃圾治理項目限制,使得有利於農村環境整治的項目能夠得到稅收支持。

4.4農村環保價格政策

農村環保基礎設施的運行費用較大部分是用於設施的用電,因此,應及時總結福建等地農村環保用電電價環保支持政策,減輕村鎮資金壓力,提高農村環保基礎設施的運行率。

作者：鞠昌華 朱琳 朱洪標 孫勤芳 環境保護部南京環境科學研究所

作者簡介： 鞠昌華(1977~),男,江蘇如皋人,博士,副研究員,研究方向為生態環境管理;; 孫勤芳(1962~),女,江蘇宜興人,研究員,研究方向為農村環境管理。E-mail:[email protected];

基金： 國家環境保護公益性行業科研專項(201309037);

關鍵字: 沼氣 億元 投入