摘 要：農戶城鄉“兩棲佔地”造成了城鄉建設用地的嚴重浪費。“兩棲佔地”農戶退地存在著制度障礙,必須在增加農民收入,健全失地農民的社會保障制度,建立城鄉統一的戶籍管理制度,建構農村宅基地退出機制等方面進行改革。
一、引言
“兩棲佔地”是城鎮化過程中農民因進城打工、陪伴子女讀書、享受城鎮優質公共服務資源等緣由而在城鎮購買住房,而不願退出在農村的住宅,造成了城鄉土地兩個地域的佔用。有資料顯示,自1995年到2011年,我國農村人口年減少量達1100萬,但農村建設用地總規模反而增加了400餘萬畝。在城鎮化的過程中,農村建設用地“不減反增”,甚至城鄉建設用地出現“雙增長”現象,其主要因素在於農戶城鄉“兩棲佔地”,當農戶進城買房的同時,農村宅基地卻並沒有相應的退出,造成宅基地和房屋被廢棄或閒置,形成村莊空心化。有學者進行的“農戶宅基地退出狀況”調查顯示,農戶在城鎮購買有住房者佔被調查農戶的35%,且還有13%的被調查農戶計劃購買。這麼龐大的城鄉“兩棲佔地”群體,其農村宅基地是否能夠順暢退出,直接關係到正在進行的農村宅基地制度改革的成效。因此,研究城鄉“兩棲佔地”農戶宅基地退出機制,破解宅基地退出的制度障礙,實現城鄉建設用地的集約高效利用,對於解決城鎮化工業化進程中的建設用地瓶頸都具有重大的現實意義。
二、“兩棲佔地”農戶退地的制度障礙
(一)二元戶籍制度制約
戶籍制度制約是“兩棲佔地”農戶退出宅基地的最大障礙。我國戶籍制度將戶口區分為農業與城市兩種類型,而且多數利益諸如就業、醫療以及子女教育等都與戶籍相掛鉤。這些與戶籍相聯繫的“福利”是非城市戶口人員尤其是進城務工人員的農村人所無法享受的。鑑於此,農民欲真正享受城市居民的福利保障,首要條件便是取得“城市戶口”,未取得城市戶口的進城務工人員,只能是成為城市邊緣群體。然而,各地卻對農民落戶城市規定了比較苛刻的限制條件。這不僅僅是城市為了避免生態壓力或者是緩解交通壓力等原因,還有出於城市既得利益群體不願與外來人口資源共享而進行阻撓的考量。正是由於戶籍制度的限制使得農民城市落戶難,當農民無法完全融入城市生活,即無法就業並定居於城市時,就不能期望他們放棄農村宅基地,正是基於此,“兩棲佔地”局面較為普遍,“離鄉不離土”的現象尋常。
(二)農村社會保障制度不健全
農村社會保障體系不健全阻礙了“兩棲佔地”農戶騰退宅基地的積極性。農戶在騰退宅基地時所考量的除居住安置有保障外,醫療、養老、就業等也是重要考慮因素。農戶在騰退宅基地進城之後,能否享受到與城鎮居民同等的福利待遇,成為“兩棲佔地”農戶佔地不退的重要考量。因為現實狀況不盡人如意:城鄉醫療制度銜接度不高,城鄉兩種保障制度不適配的矛盾,使得退地進城農戶還不能完全享受城市的醫療保障;城鄉教育資源的差異以及戶籍所帶來的進城農民工子女的教育問題,給農戶退地增添阻力;常年勞作於農田的農戶在退地進城之後,除了農耕經驗並沒有其它的就業所必備之技能,如何給其提供就業機會、提供就業保障,有待進一步完善;社會養老體系並未在農村地區普遍建成,且“家庭養老”、“以地養老”的觀念在農民中根深蒂固,即便已經建立社會養老保障的地區也存在缺陷和問題,這也令農戶退地行動遲滯。逐步完善農村社會保障制度,建構退地農民社會保障福利,才能刺激農民騰退宅基地的積極性。
(三)農地徵收制度不完善
農地徵收制度不完善讓農民在退地與否處於兩難之間。放棄機會成本的代價高是農民在面臨徵地時也不願意退出土地的重要原因。詳言之,土地長期被農戶承包和佔用,其產生的收益雖少但是也因為使用時間久而模糊掉了短時收益與長遠收益的對比,尤其是宅地基的使用,農民依身份條件無償申請取得是一種福利,宅基地雖為典型的他物權但因為其時間永續而接近於所有權的性質,令農民可以長期享受低於城市生活成本的福利;而徵地之後,徵地補償是一次性給付,不但這些補償不能與正常收入相持平,而且還會因為農民失地(失去福利)而加重生活負擔;再者而言,放棄土地使用後的增值部分太高,因為徵地再經轉手之後土地價值倍增,而倍增後的價值也和農民獲得補償之間不成比例,以至於農民不願意放棄土地。農民一次性獲得之補償與土地翻倍之後的收益相差懸殊,也讓農民產生牴觸心理,前些年大規模的反徵地悲劇便是實證。再者,全國各地的徵地補償標準不一,補償標準依據各地經濟水平的高低而各不相同,經濟發達地區徵地補償標準比較高,而經濟欠發達地區農民在面對徵地時,總會比照發達地區徵地補償標準,不免造成農民收入預期與現實補償之間的巨大差異,這也會成為農民退地的阻力之一。完善徵地制度,提高對農民的徵地補償標準,讓農民從土地價值增值中分享利益,方能緩解兩棲佔地的狀況。
(四)法律政策模糊不清
現階段,雖然國家和地方政府倡導農村宅基地有償退出,但是由於相關法律法規不完善導致宅基地退出工作進程遲滯。我國立法以及相關政策對宅基地流轉持限制態度,限制了宅基地推退出工作的推進。由於缺乏國家層面的統一立法,即便是各個地方政府嘗試改革也無法顛覆現有的法律政策範本。現行立法,將宅基地流轉限制在了集體經濟組織成員內部,詳言之,宅基地轉讓不能突破集體經濟組織內部成員的範圍,同時也禁止城鎮居民購買農村房屋及宅基地。法律的限制性規定極大程度上影響了宅基地資源的利用效率,無法讓農民從土地中獲取更大的紅利,更於公平保障城鄉居民之利益有失。
立法闕如令農村宅基地退出補償機制缺位。當前規定我國有關宅基地退出的最高位階法律便是《土地管理法》,不過該法第65條主要規定了幾種宅基地收回的情形,不過其中規定較為簡略,僅涉及“收回”情形的宅基地退出方式,並且限於“適當補償”的情況。“適當補償”的描述也未為準確明晰標註,沒有下位法盡享補充,實踐之中使得操作性大打折扣;另外,補償方式不明、如何補償、程序何如,立法都未作明確規定。不同農村宅基地退出試點,關於補償標註都是參照自己的標準,可謂是“投石探路”。相關的退地補償立法空白不能讓農民吃下定心丸,這也與農民不退地有著很大聯繫。
三、解決農戶“兩棲佔地”的政策建議
(一)因地制宜城鎮化,增加農民收入
經濟因素是形成“兩棲佔地”的重要原因,而造成這一現象的原因應當有兩個方面:一是農民收入不足,無法達到以城市一般生活標準而全家立足城市生活的狀態;二是各地區城鎮化與實際脫節的現象,並且設置了農民進城的歧視性條件。因此,針對這兩個問題應該從增加農民收入和因地制宜城鎮化兩方面解決“兩棲佔地”。
當下的農村已經普遍形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式,在農民承包地“人均一畝三分,戶均不過十畝”的局面下,務工收入比例居高不下,單靠務農致富已經不太現實。因此,欲提高農民收入水平,就要提高農民的非農收入。加快農村經濟發展,積極招商引資,合理、高效地利用本地資源,發展當地特色產業,現實有效地開拓第三產業,為農民創造更多的就業崗位,同時加強政策的導向性和扶持力度,強化對農村發展的扶持力度,提升農民收入水平。農民收入水平提高,達到了可以全家進城的程度,便會舉家搬遷定居城市,從而減少“兩棲佔地”。
另外,不同的地區要從自身實際出發、因地制宜選擇適合自身發展的城鎮化道路,令進城務工人員“想進進得去,欲留留得住”,真正解決進城農民市民化問題,尤其是進城農民實現充分就業的問題,而不是僅著眼於城鎮建設用地規模的擴大,城鎮化不只是空間上的形態,其重中之重是人口的城市化問題。多數地區實際上無法正確認識城鎮化的內涵,其所認識的城市化只是地域層面上的擴大城市規模,以及不切實際的發展與生產水平不相銜接的高端產業等,但是在最重要的人口城市化層面上卻制定了農村人在城市中落戶、就業等歧視條件,這樣一來城鄉二元化差距進一步加劇,農民進城的門檻人為提高,最終便導致了農民“身進城,心不安”的狀態,更加延長“兩棲佔地”現象存在的時間。因此,要根據當地的社會經濟條件和環境承載力選擇合適的城鎮化道路以及合理的產業發展道路,引導進城農民充分有效就業,不斷降低制度門檻,緩解城鄉二元化局面,緩解“兩棲佔地”。
(二)建立健全失地農民的社會保障制度
農民憑藉集體經濟組織成員身份而申請獲得的宅基地對農民的生活生產起到了基礎性的保障作用。要解決“兩棲佔地”就要保障失地農民的生活問題,農民對宅基地本身所承載的社會保障功能的依賴程度深刻影響著“兩棲佔地”存在的時間長短,依賴性較強則“兩棲佔地”現象存在時間長,依賴性減弱則可有效緩解“兩棲佔地”的局面。因此,完善農村社會保障制度,形成城鄉一體化的社會保障體系是解決“兩棲”佔地的重要條件。
農村宅基地使用權的核心功能就是居住權,國家無償提供農民宅基地並且無限期使用,是國家層面上最低程度的社會保障。已經進城的農民直接面臨的就是兩大問題:一是失去農村居住保障;二是無法享受同城鎮居民一樣的住房保障福利,農村宅基地退出與城鎮住房保障的銜接與轉化機制還沒有建立起來。基於此,農民寧可將宅基地閒置也不願退出,形成“兩棲佔地”。在農村地區,加大基礎設施投資和建設力度,改善和提升居住水平;對於已經進入城鎮的農民應當儘快納入住房保障體系中。另外,除居住保障之外,退地農民進城後,能否像城鎮居民那樣享受相同的醫保、養老、就業和教育福利,也深刻影響著“兩棲”佔地。因此,在農民退地向城鎮人口轉移的過程中,為進城農民構建包含“子女就學、養老保險、醫療保險、失業保障、最低生活保障”的城鎮福利,解決農民進城的後顧之憂。完善農村社會保障制度,建構城鄉統一的社會保障體系,才能為解決“兩棲佔地”問題提供“退出”動力。
(三)建立城鄉統一的戶籍管理制度
破除城鄉二元戶籍制度,需要高層從頂層進行政策設計,充分考慮到我國新城鎮化的要求,堅持以人為核心,構建一個城鄉統一的戶籍制度管理體系,讓所有在城市生活和居住的人都享受到同樣的福利待遇。同時,戶籍制度改革的重要內容就是要調整現有的公共資源分配機制,規範城鄉之間共享公共資源的比例,加大對農村教育和醫療等方面的支持力度,構建城鄉共享公共資源的法規,為戶籍制度改革奠定基礎。
我國長久以來形成的城鄉二元體制,對農民退出宅基地起到了阻礙的作用,而其中最重要的因素便是城鄉二元制戶籍體系。新中國成立初期的戶籍制度旨在登記管理,而後期便是限制人口城鄉間的流動以及社會公共利益的分配。福利身份性和歧視性是二元化戶籍管理制度飽受詬病的原因,二元制戶籍制度令農民和城鎮居民在社會公共福利方面存在差異,農民無法享有與城鎮居民趨同水平的待遇。自2013年中共中央《關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出要加快戶籍制度改革後,經過幾年的實踐和努力,戶籍制度雖有所鬆動但是也有新的爭議和疑慮。各地實行的新制度對外來人員落戶設置了較高的門檻,實際上便是以硬性條件替代了原來的行政限制。緩解或進一步遏制“兩棲”佔地現象勢必要改革戶籍制度,依託戶籍制度改革所釋放的活力為城鄉一體化建設出力。
首先,變革二元戶籍制度的根本措施是溯本清源,剝離與戶籍制度相關聯的社會福利,令戶籍制度迴歸基本職能,為了打破戶籍制度影響下形成的城鄉二元結構,當務之急便是剝離其附著的利益。因此,政府部門需增加公共服務方面的投入,使福利惠及城鄉居民。
其次,戶籍制度改革要堅持頂層設計、全局統一的基調,保障政策的穩定性和持續性。過去的改革一般是由中央出臺政策,再由地方政府制定具體的改革措施,雖然這樣的模式給地方政府較大的自主權,不過在地方保護主義的影響下,地方政府會保護當地利益而設置歧視性條件排斥外來者,實際上不利於打破城鄉二元格局。同時,因沒有統一規定,在經濟發展新常態之下,地方政府很容易隨時做出政策調整,從而不利於政策穩定長期的實施。因此,戶籍制度改革必須堅持頂層設計、全局統一的基調,遏制地方保護主義、消除地方政府利益考量,貫徹戶籍改革的基本精神。
再者而言,戶籍制度改革要堅持循序漸進性、切忌操之過急。二元戶籍制度存續時間很長,而且在此制度之下也形成了諸多龐雜的利益主體,改革所涉及的相關制度也較為繁複,改革難度大牽一髮而動全身,因此,戶籍制度改革不可採用“一刀切”模式,一定要堅持循序漸進、穩中求進的原則。
(四)建構農村宅基地退出機制
目前,農村到城市中購房者,實際上還佔有農村宅基地,相當一部分人在城市居住而農村的宅基地閒置,浪費了大量的土地資源,因此,閒置宅基地騰退是緩解“兩棲”佔地的基礎條件。建構良性的農村宅基地退出機制,是緩解“兩棲”佔地的關鍵。
首先,宅基地退出要綜合考量農民的居住和經濟狀況。在農民申請退出宅基地之時一定要對農民的居住狀況進行考察,換句話講就是欲退出宅基地的農民有其他可以居住的房子或者是和子女共同生活等情形,防止為追求一時經濟利益而為以後的農村基層社會的不穩定埋下定時炸彈。而對經濟狀況的考察重點在於,其放棄了免費的宅基地這個保障是否可以達到當地居民一般生活水平,如果不能達到正常生活的水平則不允許其貿然退出。
其次,探索合理的宅基地退出補償機制,提高補償標準。建構宅基地退出的補償機制一定要參考農民正常生活的功利原則,即宅基地退出後所能承受的最大風險不能超過讓其正常安居的底線,同時退出宅基地後的其所能接受的最小收益不能低於其原有居住條件下的生活水平,或者說不差於原有居住條件下的生活狀態。建立發展對於宅基地退出的補償標準和利益平衡機制,是解決矛盾和衝突、保護農民權利益以及化解城市建設用地不足而農村宅基地盈餘的一種比較直接並且容易實現的路徑。多數農民在“小富即安”以及“樂安天命”的思想影響下,是寧願閒置宅基地也不願意騰退的,一方面原因在於經濟動力的刺激不足,令一方面還在於宅基地退出的反悔機制還未形成,一旦其進城失敗那麼連安身之地也不復存在了。在通貨膨脹的狀況之下,以物易物才是最為保險的做法。運用價值槓桿以及將“安置補償”與“貨幣補償”相結合等方式,能夠最大程度得刺激農民的騰退動力並且使其在心理上和物質上得到較大滿足。
第三,要建立宅基地退出反悔機制。考慮到有些人可能滿足前邊提到的條件,不過退出宅基地只是一時的頭腦過熱、一味的追求經濟利益所促成的結果或者是在農民進城失敗返鄉之後想要回原來的宅基地的,我們應當允許其反悔。只不過要將原來宅基地退出所得到的經濟利益返還。
作者：趙保海 河南中醫藥大學馬克思主義學院
基金： 國家社科基金項目：“三權分置”下農村宅基地立法研究（編號：19BFX123）;
