摘 要：农户城乡“两栖占地”造成了城乡建设用地的严重浪费。“两栖占地”农户退地存在着制度障碍,必须在增加农民收入,健全失地农民的社会保障制度,建立城乡统一的户籍管理制度,建构农村宅基地退出机制等方面进行改革。
一、引言
“两栖占地”是城镇化过程中农民因进城打工、陪伴子女读书、享受城镇优质公共服务资源等缘由而在城镇购买住房,而不愿退出在农村的住宅,造成了城乡土地两个地域的占用。有资料显示,自1995年到2011年,我国农村人口年减少量达1100万,但农村建设用地总规模反而增加了400余万亩。在城镇化的过程中,农村建设用地“不减反增”,甚至城乡建设用地出现“双增长”现象,其主要因素在于农户城乡“两栖占地”,当农户进城买房的同时,农村宅基地却并没有相应的退出,造成宅基地和房屋被废弃或闲置,形成村庄空心化。有学者进行的“农户宅基地退出状况”调查显示,农户在城镇购买有住房者占被调查农户的35%,且还有13%的被调查农户计划购买。这么庞大的城乡“两栖占地”群体,其农村宅基地是否能够顺畅退出,直接关系到正在进行的农村宅基地制度改革的成效。因此,研究城乡“两栖占地”农户宅基地退出机制,破解宅基地退出的制度障碍,实现城乡建设用地的集约高效利用,对于解决城镇化工业化进程中的建设用地瓶颈都具有重大的现实意义。
二、“两栖占地”农户退地的制度障碍
(一)二元户籍制度制约
户籍制度制约是“两栖占地”农户退出宅基地的最大障碍。我国户籍制度将户口区分为农业与城市两种类型,而且多数利益诸如就业、医疗以及子女教育等都与户籍相挂钩。这些与户籍相联系的“福利”是非城市户口人员尤其是进城务工人员的农村人所无法享受的。鉴于此,农民欲真正享受城市居民的福利保障,首要条件便是取得“城市户口”,未取得城市户口的进城务工人员,只能是成为城市边缘群体。然而,各地却对农民落户城市规定了比较苛刻的限制条件。这不仅仅是城市为了避免生态压力或者是缓解交通压力等原因,还有出于城市既得利益群体不愿与外来人口资源共享而进行阻挠的考量。正是由于户籍制度的限制使得农民城市落户难,当农民无法完全融入城市生活,即无法就业并定居于城市时,就不能期望他们放弃农村宅基地,正是基于此,“两栖占地”局面较为普遍,“离乡不离土”的现象寻常。
(二)农村社会保障制度不健全
农村社会保障体系不健全阻碍了“两栖占地”农户腾退宅基地的积极性。农户在腾退宅基地时所考量的除居住安置有保障外,医疗、养老、就业等也是重要考虑因素。农户在腾退宅基地进城之后,能否享受到与城镇居民同等的福利待遇,成为“两栖占地”农户占地不退的重要考量。因为现实状况不尽人如意:城乡医疗制度衔接度不高,城乡两种保障制度不适配的矛盾,使得退地进城农户还不能完全享受城市的医疗保障;城乡教育资源的差异以及户籍所带来的进城农民工子女的教育问题,给农户退地增添阻力;常年劳作于农田的农户在退地进城之后,除了农耕经验并没有其它的就业所必备之技能,如何给其提供就业机会、提供就业保障,有待进一步完善;社会养老体系并未在农村地区普遍建成,且“家庭养老”、“以地养老”的观念在农民中根深蒂固,即便已经建立社会养老保障的地区也存在缺陷和问题,这也令农户退地行动迟滞。逐步完善农村社会保障制度,建构退地农民社会保障福利,才能刺激农民腾退宅基地的积极性。
(三)农地征收制度不完善
农地征收制度不完善让农民在退地与否处于两难之间。放弃机会成本的代价高是农民在面临征地时也不愿意退出土地的重要原因。详言之,土地长期被农户承包和占用,其产生的收益虽少但是也因为使用时间久而模糊掉了短时收益与长远收益的对比,尤其是宅地基的使用,农民依身份条件无偿申请取得是一种福利,宅基地虽为典型的他物权但因为其时间永续而接近于所有权的性质,令农民可以长期享受低于城市生活成本的福利;而征地之后,征地补偿是一次性给付,不但这些补偿不能与正常收入相持平,而且还会因为农民失地(失去福利)而加重生活负担;再者而言,放弃土地使用后的增值部分太高,因为征地再经转手之后土地价值倍增,而倍增后的价值也和农民获得补偿之间不成比例,以至于农民不愿意放弃土地。农民一次性获得之补偿与土地翻倍之后的收益相差悬殊,也让农民产生抵触心理,前些年大规模的反征地悲剧便是实证。再者,全国各地的征地补偿标准不一,补偿标准依据各地经济水平的高低而各不相同,经济发达地区征地补偿标准比较高,而经济欠发达地区农民在面对征地时,总会比照发达地区征地补偿标准,不免造成农民收入预期与现实补偿之间的巨大差异,这也会成为农民退地的阻力之一。完善征地制度,提高对农民的征地补偿标准,让农民从土地价值增值中分享利益,方能缓解两栖占地的状况。
(四)法律政策模糊不清
现阶段,虽然国家和地方政府倡导农村宅基地有偿退出,但是由于相关法律法规不完善导致宅基地退出工作进程迟滞。我国立法以及相关政策对宅基地流转持限制态度,限制了宅基地推退出工作的推进。由于缺乏国家层面的统一立法,即便是各个地方政府尝试改革也无法颠覆现有的法律政策范本。现行立法,将宅基地流转限制在了集体经济组织成员内部,详言之,宅基地转让不能突破集体经济组织内部成员的范围,同时也禁止城镇居民购买农村房屋及宅基地。法律的限制性规定极大程度上影响了宅基地资源的利用效率,无法让农民从土地中获取更大的红利,更于公平保障城乡居民之利益有失。
立法阙如令农村宅基地退出补偿机制缺位。当前规定我国有关宅基地退出的最高位阶法律便是《土地管理法》,不过该法第65条主要规定了几种宅基地收回的情形,不过其中规定较为简略,仅涉及“收回”情形的宅基地退出方式,并且限于“适当补偿”的情况。“适当补偿”的描述也未为准确明晰标注,没有下位法尽享补充,实践之中使得操作性大打折扣;另外,补偿方式不明、如何补偿、程序何如,立法都未作明确规定。不同农村宅基地退出试点,关于补偿标注都是参照自己的标准,可谓是“投石探路”。相关的退地补偿立法空白不能让农民吃下定心丸,这也与农民不退地有着很大联系。
三、解决农户“两栖占地”的政策建议
(一)因地制宜城镇化,增加农民收入
经济因素是形成“两栖占地”的重要原因,而造成这一现象的原因应当有两个方面:一是农民收入不足,无法达到以城市一般生活标准而全家立足城市生活的状态;二是各地区城镇化与实际脱节的现象,并且设置了农民进城的歧视性条件。因此,针对这两个问题应该从增加农民收入和因地制宜城镇化两方面解决“两栖占地”。
当下的农村已经普遍形成了“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式,在农民承包地“人均一亩三分,户均不过十亩”的局面下,务工收入比例居高不下,单靠务农致富已经不太现实。因此,欲提高农民收入水平,就要提高农民的非农收入。加快农村经济发展,积极招商引资,合理、高效地利用本地资源,发展当地特色产业,现实有效地开拓第三产业,为农民创造更多的就业岗位,同时加强政策的导向性和扶持力度,强化对农村发展的扶持力度,提升农民收入水平。农民收入水平提高,达到了可以全家进城的程度,便会举家搬迁定居城市,从而减少“两栖占地”。
另外,不同的地区要从自身实际出发、因地制宜选择适合自身发展的城镇化道路,令进城务工人员“想进进得去,欲留留得住”,真正解决进城农民市民化问题,尤其是进城农民实现充分就业的问题,而不是仅着眼于城镇建设用地规模的扩大,城镇化不只是空间上的形态,其重中之重是人口的城市化问题。多数地区实际上无法正确认识城镇化的内涵,其所认识的城市化只是地域层面上的扩大城市规模,以及不切实际的发展与生产水平不相衔接的高端产业等,但是在最重要的人口城市化层面上却制定了农村人在城市中落户、就业等歧视条件,这样一来城乡二元化差距进一步加剧,农民进城的门槛人为提高,最终便导致了农民“身进城,心不安”的状态,更加延长“两栖占地”现象存在的时间。因此,要根据当地的社会经济条件和环境承载力选择合适的城镇化道路以及合理的产业发展道路,引导进城农民充分有效就业,不断降低制度门槛,缓解城乡二元化局面,缓解“两栖占地”。
(二)建立健全失地农民的社会保障制度
农民凭借集体经济组织成员身份而申请获得的宅基地对农民的生活生产起到了基础性的保障作用。要解决“两栖占地”就要保障失地农民的生活问题,农民对宅基地本身所承载的社会保障功能的依赖程度深刻影响着“两栖占地”存在的时间长短,依赖性较强则“两栖占地”现象存在时间长,依赖性减弱则可有效缓解“两栖占地”的局面。因此,完善农村社会保障制度,形成城乡一体化的社会保障体系是解决“两栖”占地的重要条件。
农村宅基地使用权的核心功能就是居住权,国家无偿提供农民宅基地并且无限期使用,是国家层面上最低程度的社会保障。已经进城的农民直接面临的就是两大问题:一是失去农村居住保障;二是无法享受同城镇居民一样的住房保障福利,农村宅基地退出与城镇住房保障的衔接与转化机制还没有建立起来。基于此,农民宁可将宅基地闲置也不愿退出,形成“两栖占地”。在农村地区,加大基础设施投资和建设力度,改善和提升居住水平;对于已经进入城镇的农民应当尽快纳入住房保障体系中。另外,除居住保障之外,退地农民进城后,能否像城镇居民那样享受相同的医保、养老、就业和教育福利,也深刻影响着“两栖”占地。因此,在农民退地向城镇人口转移的过程中,为进城农民构建包含“子女就学、养老保险、医疗保险、失业保障、最低生活保障”的城镇福利,解决农民进城的后顾之忧。完善农村社会保障制度,建构城乡统一的社会保障体系,才能为解决“两栖占地”问题提供“退出”动力。
(三)建立城乡统一的户籍管理制度
破除城乡二元户籍制度,需要高层从顶层进行政策设计,充分考虑到我国新城镇化的要求,坚持以人为核心,构建一个城乡统一的户籍制度管理体系,让所有在城市生活和居住的人都享受到同样的福利待遇。同时,户籍制度改革的重要内容就是要调整现有的公共资源分配机制,规范城乡之间共享公共资源的比例,加大对农村教育和医疗等方面的支持力度,构建城乡共享公共资源的法规,为户籍制度改革奠定基础。
我国长久以来形成的城乡二元体制,对农民退出宅基地起到了阻碍的作用,而其中最重要的因素便是城乡二元制户籍体系。新中国成立初期的户籍制度旨在登记管理,而后期便是限制人口城乡间的流动以及社会公共利益的分配。福利身份性和歧视性是二元化户籍管理制度饱受诟病的原因,二元制户籍制度令农民和城镇居民在社会公共福利方面存在差异,农民无法享有与城镇居民趋同水平的待遇。自2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要加快户籍制度改革后,经过几年的实践和努力,户籍制度虽有所松动但是也有新的争议和疑虑。各地实行的新制度对外来人员落户设置了较高的门槛,实际上便是以硬性条件替代了原来的行政限制。缓解或进一步遏制“两栖”占地现象势必要改革户籍制度,依托户籍制度改革所释放的活力为城乡一体化建设出力。
首先,变革二元户籍制度的根本措施是溯本清源,剥离与户籍制度相关联的社会福利,令户籍制度回归基本职能,为了打破户籍制度影响下形成的城乡二元结构,当务之急便是剥离其附着的利益。因此,政府部门需增加公共服务方面的投入,使福利惠及城乡居民。
其次,户籍制度改革要坚持顶层设计、全局统一的基调,保障政策的稳定性和持续性。过去的改革一般是由中央出台政策,再由地方政府制定具体的改革措施,虽然这样的模式给地方政府较大的自主权,不过在地方保护主义的影响下,地方政府会保护当地利益而设置歧视性条件排斥外来者,实际上不利于打破城乡二元格局。同时,因没有统一规定,在经济发展新常态之下,地方政府很容易随时做出政策调整,从而不利于政策稳定长期的实施。因此,户籍制度改革必须坚持顶层设计、全局统一的基调,遏制地方保护主义、消除地方政府利益考量,贯彻户籍改革的基本精神。
再者而言,户籍制度改革要坚持循序渐进性、切忌操之过急。二元户籍制度存续时间很长,而且在此制度之下也形成了诸多庞杂的利益主体,改革所涉及的相关制度也较为繁复,改革难度大牵一发而动全身,因此,户籍制度改革不可采用“一刀切”模式,一定要坚持循序渐进、稳中求进的原则。
(四)建构农村宅基地退出机制
目前,农村到城市中购房者,实际上还占有农村宅基地,相当一部分人在城市居住而农村的宅基地闲置,浪费了大量的土地资源,因此,闲置宅基地腾退是缓解“两栖”占地的基础条件。建构良性的农村宅基地退出机制,是缓解“两栖”占地的关键。
首先,宅基地退出要综合考量农民的居住和经济状况。在农民申请退出宅基地之时一定要对农民的居住状况进行考察,换句话讲就是欲退出宅基地的农民有其他可以居住的房子或者是和子女共同生活等情形,防止为追求一时经济利益而为以后的农村基层社会的不稳定埋下定时炸弹。而对经济状况的考察重点在于,其放弃了免费的宅基地这个保障是否可以达到当地居民一般生活水平,如果不能达到正常生活的水平则不允许其贸然退出。
其次,探索合理的宅基地退出补偿机制,提高补偿标准。建构宅基地退出的补偿机制一定要参考农民正常生活的功利原则,即宅基地退出后所能承受的最大风险不能超过让其正常安居的底线,同时退出宅基地后的其所能接受的最小收益不能低于其原有居住条件下的生活水平,或者说不差于原有居住条件下的生活状态。建立发展对于宅基地退出的补偿标准和利益平衡机制,是解决矛盾和冲突、保护农民权利益以及化解城市建设用地不足而农村宅基地盈余的一种比较直接并且容易实现的路径。多数农民在“小富即安”以及“乐安天命”的思想影响下,是宁愿闲置宅基地也不愿意腾退的,一方面原因在于经济动力的刺激不足,令一方面还在于宅基地退出的反悔机制还未形成,一旦其进城失败那么连安身之地也不复存在了。在通货膨胀的状况之下,以物易物才是最为保险的做法。运用价值杠杆以及将“安置补偿”与“货币补偿”相结合等方式,能够最大程度得刺激农民的腾退动力并且使其在心理上和物质上得到较大满足。
第三,要建立宅基地退出反悔机制。考虑到有些人可能满足前边提到的条件,不过退出宅基地只是一时的头脑过热、一味的追求经济利益所促成的结果或者是在农民进城失败返乡之后想要回原来的宅基地的,我们应当允许其反悔。只不过要将原来宅基地退出所得到的经济利益返还。
作者：赵保海 河南中医药大学马克思主义学院
基金： 国家社科基金项目：“三权分置”下农村宅基地立法研究（编号：19BFX123）;
