◎吳永高 冼春雷/文
前言
2019年12月31日，自然資源部發布了《關於推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規﹝2019﹞7號），規定自2020年5月1日起正式實施。作為我國礦產資源管理改革的重磅文件，其中涉及礦業權出讓方式、管理權限、淨礦出讓、放開油氣市場、儲量管理等礦產資源管理領域諸多重要內容，無論是對自然資源管理部門還是對礦業權人都將產生重要影響。北京金誠同達律師事務所吳永高律師團隊，針對本次改革的出讓權限、出讓方式、淨礦出讓、油氣市場放開等內容，結合我國礦產資源管理政策的歷史沿革，從改革背景、主要內容和重要影響等方面，撰寫了系列解讀文章，供讀者參考。
《關於推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）中有關礦業權出讓分級管理，雖然只有一段簡短的表述，但其改革的制度背景和具體內容卻十分豐富。如何劃分不同層級政府在礦產資源領域的管理事權，始終是礦產資源管理制度改革探索的重要內容。本次《意見》確定的礦業權分級出讓的事權劃分，是我國礦政管理改革探索的重要階段性成果。為幫助讀者準確理解礦業權出讓分級管理改革的歷史背景，掌握本次分級出讓改革的主要內容，我們在系統梳理礦業權出讓分級管理制度歷史變革的同時，重點解讀本次改革的內容及其影響。
一、我國礦業權出讓分級管理制度的建立
我國礦業權管理可分為出讓管理和轉讓管理，即人們常說的礦業權一級市場管理和二級市場管理。礦業權出讓的分級管理是礦業權出讓管理中的一項重要內容，與礦業權出讓方式、出讓程序、出讓收益等共同構成了礦業權出讓管理制度體系。
新中國成立以來很長一段時間，我國礦產資源管理在礦業權方面幾乎處於空白狀態，國家對礦產資源勘查開發的管理主要依靠計劃手段和行政管制。1986年3月19日，《礦產資源法》正式頒佈，明確了探礦權和採礦權的概念，實現了我國礦產資源管理的有法可依。針對1986年《礦產資源法》實施中存在的問題，1996年全國人民代表大會對《礦產資源法》進行了局部修改。1998年2月12日，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240號，以下簡稱240號令）、《礦產資源開採登記管理辦法》（國務院令第241號，以下簡稱241號令）同時頒佈實施。上述規定明確了我國探礦權實行中央和省級政府地質礦產主管部門兩級出讓，採礦權實行中央、省級、市級、縣級地質礦產主管部門四級出讓的基本出讓制度，確立了我國礦業權出讓分級管理的基本制度。
（一）關於探礦權的出讓審批權限
由國務院地質礦產主管部門審批登記，頒發勘查許可證的礦產資源包括：（一）跨省、自治區、直轄市的礦產資源；（二）領海及中國管轄的其他海域的礦產資源；（三）外商投資勘查的礦產資源；（四）240號令附錄所列的礦產資源（即34個重要礦種）；（五）石油、天然氣礦產的勘查。
由省地質礦產主管部門審批登記，頒發勘查許可證的礦產資源包括：（一）國務院地質礦產主管部門發證權限以外的礦產資源；（二）國務院地質礦產主管部門授權省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門審批登記的礦產資源。
（二）關於採礦權的出讓審批權限
由國務院地質礦產主管部門審批登記，頒發採礦許可證的礦產資源包括：（一）國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區內的礦產資源；（二）領海及中國管轄的其他海域的礦產資源；（三）外商投資開採的礦產資源；（四）241號令附錄所列的礦產資源（即34個重要礦種）；（五）石油、天然氣礦產。
由省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門審批登記，頒發採礦許可證的礦產資源包括：（一）國務院地質礦產主管部門發證以外的礦產儲量規模中型以上的礦產資源；（二）國務院地質礦產主管部門授權省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門審批登記的礦產資源。
市、縣兩級地質礦產主管部門，按照省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會制定的管理辦法審批登記，頒發採礦許可證。
以《礦產資源法》和配套行政法規的頒佈為標誌，我國礦業權出讓分級管理制度正式建立。這一制度的建立和實施，實現了礦產資源所有權與使用權的分離，有利於保護礦業權人的合法權益，成為國家維護礦產資源勘查開發秩序、進行礦產資源勘查開發管理的重要抓手。
二、中央和省級礦業權出讓審批權限的調整與變化
針對如何科學、合理劃分不同層級政府之間礦業權出讓審批的管理事權，國務院地質礦產主管部門一直在進行探索。1998年以來，根據經濟社會發展和礦產資源管理形勢變化，礦業權審批權限不斷調整，大體上可分為三個階段：
（一）1998年至2004礦業權審批權限逐步下放
1998年，原地質礦產部下發了《關於授權頒發勘查許可證採礦許可證的規定》(地發﹝1999﹞48號)。探礦權審批方面，將 34 個重要礦產勘查投資小於 500 萬元的勘查項目，授權省級地質礦產主管部門審批發證。採礦權審批方面，將 34 個重要礦產中的油頁岩、地熱、錳、鉻、鈷、鐵、硫、石棉和礦泉水9種礦產開採項目，授權省級地質礦產主管部門審批發證；對其餘25個重要礦產開採項目，礦山生產建設規模為中型以下的，授權省級地質礦產主管部門審批發證。
2001年，國務院部署開展礦產資源管理秩序治理整頓工作，原國土資源部對採礦權審批權限作了進一步授權，對由國土資源部負責審批發證的34個重要礦產開採項目，除石油、天然氣、煤層氣和放射性礦產外，其餘礦產開採項目均授權省級國土資源主管部門審批發證。
為進一步擴大礦產資源領域對外開放，2000年原國土資源部印發了《關於授權換髮、頒發外商投資礦山企業採礦許可證的通知》(國土資發﹝2000﹞122號)，對外商投資開採的地熱、礦泉水和34個重要礦種以外的礦產儲量規模中型(含)以下的礦產資源，授權省級國土資源主管部門審批登記。此外，為落實國家西部大開發戰略，原國土資源部先後於1999年和2001年出臺文件，將雲南、四川兩省作為改善外商礦業投資環境的試點地區，對外商在其境內投資的勘查開採項目，除石油、天然氣、放射性礦產外，其餘礦產勘查開採項目均授權兩省國土資源主管部門審批登記。
（二）2005年至2008年礦業權審批權限逐步上收
在礦業權審批授權過程中，一些省級國土資源主管部門未能把好關、用好權，造成了一些地區礦產資源勘查開發秩序較為混亂、礦山佈局不合理、資源破壞浪費較為嚴重等問題。為此，國務院於2005年8月下發了《關於全面整頓和規範礦產資源開發秩序的通知》(國發〔2005〕28號)，要求原國土資源部對以往的各種授權進行清理並重新授權。
按照國務院部署，原國土資源部下發了《關於規範勘查許可證採礦許可證權限有關問題的通知》(國土資發〔2005〕200號)，對權限劃分標準作了適當調整，具體規定：
探礦權方面，上收了勘查面積大於30平方公里的煤炭勘查項目和勘查面積大於15平方公里的鎢、稀 土、錫、銻勘查項目審批權限;下放了二氧化碳氣、地熱、硫、金剛石、石棉、礦泉水6個礦種探礦權審批權限。同時按各礦種審批權限，下放了部分外商投資、國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值礦區內勘查項目審批權限。
採礦權方面，按照礦床或井田儲量規模劃分審批權限，不再按照礦山生產建設規模劃分審批權限。煤(煤井田儲量1億噸(含)以上,其中焦煤井田儲量5000萬噸(含)以上)、油頁岩礦床儲量規模為大型(含)以上的開採項目，鎢、錫、銻、稀土礦床儲量規模為中型(含)以上的開採項目，金、銀、鉑、錳、鉻、鈷、鐵、銅、鉛、鋅、鋁、鎳、鉬、磷、鉀、鍶、鈮、鉭礦床儲量規模為大型(含)以上的開採項目，審批權限上收由國土資源部審批發證。同時按各礦種審批權限，下放了部分外商投資、國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值礦區內開採項目審批權限。
2007年，原國土資源部下發了《關於調整鎢和稀土礦勘查許可證採礦許可證登記權限有關問題的通知》(國土資發〔2007〕92號)，將新設和擴大勘查開採範圍的鎢、稀土探礦權、採礦權審批權限上收由國土資源部審批發證。
（三）2009年至2016年礦業權審批權限部分下放
為減輕具體審批事務工作壓力，加強制度建設和頂層設計，自2010年以來，原國土資源部開始探索按照“部控省批”模式，開展礦業權審批制度改革，下放審批權限，主要包括：
2010年，原國土資源部下發了《關於開展煤炭礦業權審批管理改革試點的通知》(國土資發﹝2010﹞143號)，在黑龍江、貴州和陝西三省開展煤炭礦業權審批改革試點，將三省境內的煤炭勘查、開採項目，全部授權省國土資源廳審批發證。
2010年，原國土資源部授權寧夏回族自治區國土資源廳，辦理已有探礦權、採礦權整合勘查面積大於30平方公里(含)勘查項目和資源儲量規模為1億噸(含)以上(焦煤資源儲量5000萬噸(含)以上)開採項目的審批登記。
2010年，原國土資源部為落實黨中央國務院加快青海等地藏區經濟社會發展的要求，授權青海省國土資源廳審批登記柴達木循環經濟試驗區內的煤炭礦業權等。
2012年，原國土資源部對整裝勘查區內探礦權審批權限進行了授權，除煤、鎢、銻、稀土等國家調控礦種及放射性礦產外，其餘由國土資源部審批的探礦權項目，全部授權省級國土資源主管部門審批登記。
按照中央關於新疆工作的決策部署，2014年原國土資源部不再對新疆自治區境內煤炭勘查、開採項目進行審批發證，全部授權新疆自治區國土資源廳審批發證。
截至2017年《礦業權出讓制度改革方案》出臺之前，原國土資源部負責審批油氣、放射性礦產等7種礦產的探礦權採礦權，22種礦產超過一定面積或勘查投入的探礦權，以及23種礦產資源儲量規模大中型以上的採礦權。
三、2017年以來礦業權出讓分級管理制度改革探索
隨著經濟社會發展形勢的變化，礦業權出讓分級管理制度運行過程中，部級審批權限過重、權限劃分法律依據不足、制度執行剛性不夠等問題日益凸顯。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《礦業權出讓制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），作為礦業權出讓制度改革的指導性文件。
《改革方案》要求下放審批權限、強化監管服務。對中央和省級兩級礦業權審批權限劃分做了調整，規定國土資源部負責石油、烴類天然氣、頁岩氣、放射性礦產、鎢、稀土6種礦產的探礦權採礦權審批，負責資源儲量規模10億噸以上的煤以及資源儲量規模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀11種礦產的採礦權審批，其他原由國土資源部審批的下放省級國土資源主管部門審批。
為了貫徹落實《改革方案》的內容，原國土資源部（自然資源部）按照“放管服”和合理劃分中央、地方事權等原則，積極推進礦業權出讓分級管理制度改革，先後進行了實踐探索。
一是開展試點工作，探索礦業權分級出讓制度改革
經中央同意，2017年6月原國土資源部公佈實施了《關於委託山西省等6個省級國土資源主管部門實施原由國土資源部實施的部分礦產資源勘查開採審批登記的決定》（國土資源部令第75號）。根據該決定，國土資源部委託山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省、自治區國土資源廳（以下簡稱6省（區）國土資源廳），在本行政區域內實施原由國土資源部實施的部分礦產資源勘查、開採審批登記。具體內容包括，探礦權方面：“除石油、烴類天然氣、頁岩氣、放射性礦產、鎢、稀土6種礦產資源外，其他原由國土資源部實施的礦產資源勘查審批登記委託6省（區）國土資源廳在本行政區域內實施。”採礦權方面：“除石油、烴類天然氣、頁岩氣、放射性礦產、鎢、稀土、資源儲量規模10億噸以上的煤、資源儲量規模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀17種礦產資源外，其他原由國土資源部實施的礦產資源開採審批登記委託6省（區）國土資源廳在本行政區域內實施。” 按照《改革方案》的要求，試點內容要在總結評估的基礎上，2019年在全國推廣實施。
二是起草公佈《礦業權出讓管理辦法（徵求意見稿）》，進一步落實改革要求
2019年3月，在礦業權出讓制度改革試點工作開展近兩年的背景下，自然資源部就其起草的《礦業權出讓管理辦法（徵求意見稿）》向社會公開徵求意見。
根據該規定，自然資源部負責以下情形的探礦權採礦權審批：（一）石油、烴類天然氣、頁岩氣、天然氣水合物、放射性礦產、鎢、稀土7種礦產的探礦權審批；（二）石油、烴類天然氣、頁岩氣、天然氣水合物、放射性礦產、鎢、稀土，資源儲量規模10億噸以上的煤以及資源儲量規模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀11種礦產的採礦權審批；（三）沿海各省、自治區、直轄市管轄海域之外的中華人民共和國管轄海域的探礦權採礦權審批。其他原由自然資源部負責的探礦權採礦權審批，由省級自然資源主管部門負責。
《礦業權出讓管理辦法》雖然至今尚未正式印發，但從其內容中可以看出，自然資源部進一步落實《改革方案》要求，推進礦業權出讓分級管理制度改革的思路。
三是《礦產資源法(修訂草案)》已對礦業權出讓分級管理內容作出明確規定
根據礦產資源管理改革要求和實踐需要，按照十三屆全國人大常委會立法規劃，目前《礦產資源法》正在進行全面修訂。2019年12月17日，自然資源部公佈的《礦產資源法（修訂草案）》（徵求意見稿）第二十二條規定：“國務院確定的重要礦產資源、中華人民共和國管轄的領海以外的其他海域內的礦產資源，由國務院自然資源主管部門出讓礦業權。前款規定以外的礦產資源的礦業權出讓權限，由省、自治區、直轄市規定。”該條規定與《改革方案》規定的內容進行銜接，為我國礦產資源管理事權劃分預留了空間，有利於實現礦產資源管理權限劃分的法定化。
四、《意見》關於礦業權出讓分級管理的主要內容及影響
本次出臺的《意見》，是自然資源部貫徹落實中央關於礦業權出讓制度改革決策部署、深化“放管服”改革的重要舉措，著眼於解決礦產資源管理中存在的突出問題，將經試點實踐驗證可行的經驗上升到了制度層面，在全國範圍內進行推廣，同時為修改礦產資源法再積累實踐經驗。《意見》明確劃分了部省兩級礦業權出讓管理權限。
（一）自然資源部主要負責特定礦種礦業權出讓管理
《意見》規定，自然資源部負責石油、烴類天然氣、頁岩氣、天然氣水合物、放射性礦產、鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質石墨14種重要戰略性礦產的礦業權出讓、登記。這樣規定的目的，主要考慮兩個方面，一是作為中央層面，應當加強政策制定和宏觀管理，做好礦業權出讓的事前、事中和事後監督，不能承擔太多的礦業權出讓具體事務，所以必須改變之前出讓管理範圍過大的問題；二是從改革的謹慎性和礦種重要性角度，規定重要能源、保護性開採特定礦種、新興工業原材料等重要戰略性礦產由中央一級負責較為合理。
可以預見，隨著礦業權出讓分級管理新政的施行，自然資源部將進一步強化對礦業權出讓登記管理的宏觀調控和監管。
（二）省級自然資源主管部門負責其他戰略性礦產的礦業權出讓管理
為保障國家經濟安全、國防安全和戰略性新興產業發展需求，《全國礦產資源規劃（2016-2020年）》將24種礦產列入戰略性礦產目錄，作為礦產資源宏觀調控和監督管理的重點對象，具體包括石油、天然氣、頁岩氣、煤炭、煤層氣、鈾6種能源礦產（當時尚未將天然氣水合物納入），鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鎢、錫、鉬、銻、鈷、鋰、稀土、鋯14種金屬礦產，以及磷、鉀鹽、晶質石墨、螢石4種非金屬礦產。
《意見》規定，除自然資源部負責的石油等14種重要戰略性礦產的礦業權出讓、登記，對於其它11種礦產（煤炭、煤層氣、鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鋯、磷、螢石），通過礦產資源規劃管控，由省級自然資源主管部門負責礦業權出讓、登記。
（三）其它礦種礦業權出讓權限由省級自然資源主管部門確定
現行《礦產資源法》規定，採礦權出讓方面，中央和省級審批登記以外的採礦權出讓管理權限，由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依法制定。
《礦產資源法（修訂草案）》（徵求意見稿）中，已將相關內容改為“前款規定以外的礦產資源的礦業權出讓權限，由省、自治區、直轄市規定”，刪除了“由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依法制定”的提法。
除部省兩級自然資源主管部門負責出讓管理之外的礦種，《意見》規定“其它礦種由省級及以下自然資源主管部門負責”。自然資源部法規司負責同志在對《意見》的解讀中闡明，《意見》明確了部省兩級出讓權限的劃分，把省及以下出讓權限的劃分交由省級自然資源主管部門確定。省級自然資源主管部門應結合本省礦產資源勘查開發實際和行政管理能力，儘快明確省級及以下自然資源主管部門的出讓登記權限。
未來，地方各級自然資源主管部門將承接更多的礦業權出讓管理權限，承擔更多的具體管理事務。地方各級自然資源主管部門對於重新劃分的出讓管理職權，如何能夠接得住、管得好，可能是未來一段時間礦業權出讓分級管理改革中應當重點關注的問題。
（四）實行同一礦種探礦權採礦權出讓登記同級管理
按照現行礦業權出讓權限劃分，探礦權實行部、省兩級出讓審批，採礦權實行部、省、市、縣四級出讓審批，具體要按照礦產資源儲量規模及儲量變化、面積、礦種等多種標準劃分，導致同一礦種探礦權、採礦權審批權限不一致。以至於在具體探礦權和採礦權管理中，因不同層級自然資源主管部門信息溝通不暢、權限劃分不清楚等原因引發互相扯皮、重複發證或者礦區重疊等問題，這既容易導致礦業權爭議，也不利於提高管理效率，降低了自然資源主管部門的公信力。
針對這一問題，《意見》在調整礦業權出讓管理權限的同時，規定礦業權出讓實行同一礦種探礦權採礦權出讓登記同級管理。對於自然資源部負責出讓的14種戰略性礦產和省級自然資源主管部門負責出讓的11種戰略性礦產，出讓探礦權後，無論儲量發生多大的變化，採礦權出讓依然由原登記機關負責，不再根據儲量的變化調整部、省之間的出讓權限。
從《意見》的表述來看，我們認為，在省級自然資源主管部門確定省內不同層級自然資源主管部門礦業權出讓權限時，也應當堅持探礦權採礦權出讓登記同級管理的原則。
礦業權出讓分級管理制度改革意義重大，不僅關係中央和地方礦政管理事權的劃分，更是對整個礦產資源開發和管理秩序的重構。出讓權限的重新劃分，必然會導致礦業權出讓主體和出讓程序的調整，事關礦業權出讓流程的重新設計，直接影響廣大礦業權人及利害關係人的重大利益，我們建議地方自然資源主管部門和礦業權人都要關注礦業權出讓政策變化，積極做好應對準備。
作者簡介：
吳永高，北京金誠同達律師事務所合夥人，長期從事土地和礦產等自然資源領域法律實務和理論研究工作，曾在原國土資源部法律中心工作多年。吳永高律師先後代理數起礦業權糾紛案件、參與多個礦業權投資併購項目，為眾多企業提供土地礦產方面的法律服務（聯繫電話：13691099787）。
