松山湖東部工業園啟動暨企石鎮重點項目動工儀式現場
位於東江之濱的東部工業園（企石轄區），即將迎來它的高光時刻。就在剛剛（29日上午），松山湖東部工業園啟動暨企石鎮重點項目動工儀式在此舉行。
這個企石地圖上最北端的片區，在落寞10多年後，如今已騰出極其稀缺的6200餘畝連片土地，“生地”變成“熟地”，靜待鳳凰來棲。
實際上，這是東莞推行通過強化功能區統籌優化市直管鎮體制改革一年以來，松山湖功能區統籌發展試點實踐的一個生動縮影——通過鬆山湖與企石“聯姻”，統籌開發東部工業園，旨在打造“松山湖2.0升級版”，解決松山湖空間不足與企石後發崛起、進位趕超的動力之困。
一年來，松山湖功能區和水鄉功能區的統籌推進工作進展如何，168項事權下放後是否真正打通“任督二脈”，改革取得什麼成效以及存在什麼問題，在全球疫情蔓延對東莞經濟造成巨大影響背景下，接下來如何向更深更廣領域持續拓展？
連日來，本報記者持續走訪兩大功能區以及濱海灣新區、銀瓶創新區等戰略平臺，探尋激發市直管鎮體制活力的“改革密碼”。
東莞參與大灣區建設需要更有力的市級統籌
“東莞是鑲嵌在粵港澳大灣區的一顆璀璨明珠。”這是記者在去年“雙十一”在北京採訪“灣區都市、品質東莞”價值投資分享交流會時，聽到投資者對東莞的評價。當天，大型中央企業、國有企業高端科研機構（含高等院校）、金融企業以及優質民營企業等多巨頭紛紛“血拼”東莞，涉及意向總投資額1169.5億元。
眾多巨頭何緣看中東莞？答案不言而喻。當粵港澳大灣區成為國家戰略，東莞迎來“三區”疊加的重大歷史機遇，無論是從區位優勢、產業配套，還是從成本優勢、營商環境等方面，東莞都配得上“璀璨明珠”四個字。
然而，在參與大灣區建設的過程中，東莞也意識到，與大灣區建設的要求相比，東莞在區域統籌等方面短板急需補齊。其中，市直管鎮體制在規劃建設、平臺打造、招商引資、資源配置等方面，還存在一些不相適應的地方，迫切需要進一步優化和提升。
東莞市委政研室在官方號“東莞政研與改革”上解讀稱，東莞是國內實行市直管鎮體制的少數幾個城市之一，這種特殊的行政架構，具有政令便捷暢通、組織運轉高效、基層活力較強的獨特優勢。改革開放40年，東莞以只佔全國0.03%的土地面積，創造了全國0.92%的生產總值、1.45%的稅收收入、4.85%的出口總額，成為中國改革開放的典型代表。
但是，這種“市鎮村組”多輪驅動機制，各鎮村組過去的各自為戰、分散發展，導致出現產業、城市設施難以有效集聚，產業佈局、土地資源沒得到高效統籌等諸多問題。
比如松山湖，近年來已經成為新一輪發展的熱點，成為高端資源的集聚區和主陣地。尤其是華為進駐松山湖以來，松山湖高新區進入加速發展階段，大項目、大平臺和大品牌優勢及對周邊區域的輻射帶動作用日漸突出。然而，松山湖的土地資源日漸緊缺，成為限制松山湖進一步發展的短板。
只有通過更大區域範圍的產城融合發展，才能破解松山湖的“孤島”困境問題，才能在外界普遍看好東莞的同時，東莞能用更大空間、更高層次的發展平臺去承接優質項目和企業。
對於周邊的鎮街而言，它們同樣需要融入組團發展的序列中，破解各自當前發展瓶頸、提升發展質量和效益，更好地融入大灣區建設當中。值得一提的是，松山湖、水鄉兩個功能區集中了全市8個次發達鎮中的7個（謝崗鎮除外），由功能區加強發展規劃、區域開發、招商引資等方面的統籌，能夠更直接、更高效地促進區域協調發展，能夠讓次發達鎮在更高平臺上參與競爭合作，將為加快次發達鎮村發展、提升全市整體發展水平注入新的動力。
以次發達鎮企石為例，東部工業園（企石轄區）早在十多年前就已劃為規劃區，但是由於種種原因一直未得到開發利用，成為不少企石人的“心病”。進入大灣區時代，企石的土地資源相對豐富，成為它的最大優勢。企石也迫切需要搭上園區統籌組團發展戰略的快車，實現後發崛起、進位趕超。
實際上，近年來東莞持續開展片區統籌工作。2017年，我市將劃分為六大片區及14個重點發展先行區，集中優勢資源，將其建設成為引領片區發展的“引爆點”。六大片區中，就包括了松山湖片區、濱海片區、水鄉新城片區 ，先行區就包括廣東東莞粵海銀瓶合作創新區、東部工業園（企石轄區）。
在歷屆市委、市政府圍繞優化市直管鎮體制的探索經驗基礎上，去年初以來，東莞開展了通過強化功能區統籌優化市直管鎮體制改革探索。東莞制定了《關於通過強化功能區統籌優化市直管鎮體制改革的總體方案（試行）》和15份配套實施方案，並於去年4月23日召開通過強化功能區統籌優化市直管鎮體制改革動員部署會，正式在松山湖高新技術產業開發區（生態園）及周邊9鎮、水鄉特色發展經濟區5鎮進行試點，推行通過強化功能區統籌優化市直管鎮體制改革，重點推進統籌發展規劃、區域開發、招商引資、重大項目建設和政務服務效能提升五大任務。
功能區經濟發展活力得到有效增強
那麼，東莞推行通過強化功能區統籌優化市直管鎮體制改革一年來，按照市委市政府的制定“任務表”和配套的“施工圖”，兩大功能區在“五大統籌”推進中取得什麼樣的“成績單”？從各功能區反饋來看來看，通過強化功能區統籌優化市直管鎮體制改革取得初步成效，基本達到了“更強大的統籌能力、更科學的職責分工、更高效的機構運轉”的目標，有效激發了市直管鎮體制活力。
環境優美、風景秀麗的松山湖
強化功能區統籌，規劃是龍頭。松山湖高度重視功能區規劃編制工作，用好用活市一級統籌重大發展規劃權，大力推進功能區“多規合一”，初步編制形成了有前瞻性、管長遠、能落地的科學規劃體系。目前，松山湖圍繞“一軸線、兩核心、九個鎮（1+2+9）”的空間佈局，已基本完成了《松山湖功能區統籌發展實施規劃》等，初步確立了功能區統籌發展的總體框架，明確將松山湖功能區建設成為粵港澳大灣區具有國際影響力和生態人文魅力的科技創新城區的總體目標定位，形成了創新引擎、智造高地、組群城市、魅力城區、鏈接灣區的五大價值座標，為推動功能區實現高質量發展目標打下了堅實的規劃基礎。
水鄉功能區發展迎來新契機
水鄉功能區統籌構建國土空間規劃編制體系，高規格編制功能區統籌概念規劃，率先開展功能區國土空間總體規劃，科學開展產業發展專項規劃，其中編制完成《水鄉功能區產業協同發展規劃（2020-2035年）》，確立“1+2+3+4+8”產業規劃思路（以“企業分等定級評價”為總引領，實現水鄉高質量發展的重要支撐；以“內+外”2個協同為原則，精準指引水鄉產業發展方向；聚焦5G+智能製造、生命健康、現代服務業3個方向，打造水鄉錯位發展、特色發展的鎮域經濟；通過以“企業分等定級評價”為引領、以“水鄉八島”為示範、以“招商+指引”雙目錄為支撐、以“升級一批騰退一批”為手段的4大舉措，支撐建設灣區融通中心、創意嶺南水鄉；形成8個新產業主題島，打造“水鄉八島”示範引擎）。
從經濟發展活力來看，功能區經濟發展活力得到有效增強。前三季度，松山湖功能區實現GDP 1780.6億元，佔全市27%，增長7.6%，高於全市0.4個百分點，一半地區生產總值達到或超過9.0%的增速，包攬了全市增速前五名。園區輻射帶動能力持續增強。東坑、石排、企石等鎮也隨之進入發展快車道。其中，石排2019年GDP達到150.55億元，同比增長11.2%，增速位於全市第1位，企石也交出GDP破百億元的答卷。
對於水鄉功能區來說，2019年是水鄉發展進程中具有里程碑意義的一年。去年12月12日，東莞市推進粵港澳大灣區建設第四批重大項目集中開工活動暨水鄉功能區重點項目簽約動工儀式在水鄉科創中心舉行，水鄉功能區簽下16個項目，協議總投資571.8億元，其中11個重點項目在首期啟動區落戶，協議總投資455億元，涵蓋創新型產業、先進製造業、現代服務業等領域。水鄉功能區市重大項目建設累計完成投資66億元，17個年度計劃新開工項目中已開工16個，開工率達94.1%，比全市平均開工率高16個百分點。
水鄉功能區政務服務中心辦事大廳，市民在辦理業務
事權下放後能否接得住、接得好，行政辦事是否比以前更加方便、優質，審批效率是否比以前更加高效，是檢驗功能區能否實現“更強大的統籌能力、更科學的職責分工、更高效的機構運轉”改革意圖的最直觀表現。對此，松山湖大力提升行政服務效能，全面承接“五大統籌”領域168項市級事權下放，目前正式承接的有165項、已承接未實施的47項，自7月1日正式承接以來已辦理功能區業務80750宗，功能區行政審批平均提速12%；水鄉功能區建成啟用水鄉政務服務中心，設立建設工程項目審批制度改革試點專區，企業和群眾可以就近、集中辦理國土、規劃、建設、不動產登記等領域近100項市級下放事項，實現“只進一扇門、能辦所有事”，避免多頭跑、來回跑等問題。2019年，水鄉管委會累計受理審批業務約1.7萬宗，辦結率98.4%，審批時間總體上比原來減少三分之一，受到企業和群眾的廣泛好評，發展環境和區域競爭力得到有效提升，高質量統籌發展成果初顯。
展現區域統籌發展新優勢
在功能區統籌發展的影響帶動下，區域高質量發展水平得到一定提升，各鎮的發展活力進一步激發，初步展現出統籌發展的新優勢。在重大項目建設方面，松山湖在前期片區統籌的基礎上，通過實施功能區統籌，各重大項目的建設進度進一步提速。比如，地跨松山湖高新區和大朗、大嶺山、黃江三鎮的松山湖科學城被納入綜合性國家科學中心先行啟動區。與企石鎮合作開發的東部工業園，圓滿完成了6200餘畝的徵地手續，啟動了江南大道升級改造、東部工業園門戶節點景觀、小海湖景觀整治等系列工程。與茶山鎮、石排鎮共同謀劃古村落文化旅遊項目加快推進，與成都環球融創基本達成共建共識。由松山湖高新區財政撥付5.1億元支持51條接壤村實施“美麗鄉村”升級改造，目前已撥付了1.6億元。已完成改造的石排塘尾村、茶山粟邊村等整治效果明顯，其中塘尾村更是成為我市“美麗鄉村”的新晉網紅。
位於大嶺山鎮福林工業園內，一座座廠房整齊排列著，往來裝卸貨物的運輸車，在廠房間穿梭。在這個工業園深處，松山湖材料實驗室多孔陶瓷研究團隊在此搭建的中試試驗平臺，正坐落於此。實際上，這是松山湖功能區科技產業融合趨勢明顯加強的一個鮮活事例。一年來，功能區“1園9鎮”的科技產業交融越來越頻繁，科技要素向功能區各鎮外溢的效果也越來越明顯。比如，園區華中科技大學工業技術研究院已成功與大嶺山等鎮共同打造“華科城”系列孵化器，實現科技創新、技術轉移和產業孵化的服務輸出；華南工業設計研究院與橫瀝鎮共建模具設計與製造中心、模具信息服務中心；松山湖高新區拿出120畝稀缺土地資源支持周邊鎮龍頭企業在松山湖建設研發總部，大嶺山鎮拓斯達、石龍鎮眾生藥業已成功進駐，寮步鎮寮科智能智造項目已簽訂入園協議，石排鎮精麗項目也在積極籌備入園。
結合水鄉片區實際，水鄉功能區去年正式啟動對東莞西站單元（包括望牛墩單元、洪梅單元）、麻涌站單元和道滘九曲單元共9221畝的土地整備。在招商引資方面，水鄉功能區開啟組團招商模式，加強對功能區五鎮的招商統籌。建立水鄉功能區招商信息庫，統籌各鎮招商資源，製作宣傳短片和招商手冊，統一對外交流和招商宣傳，實現精準招商及項目快速流轉；積極組織功能區五鎮參加市級重大招商活動，由管委會主要領導帶隊赴北京、上海、香港、深圳等地，大力推介水鄉投資環境，吸引大批企業意向投資水鄉。
改革如何駛向“深水區”
可以說，這是對東莞具有重大意義和深遠影響的改革，是東莞把握粵港澳大灣區建設重大機遇、加快建設“灣區都市、品質東莞”的迫切需要，對於重塑東莞體制機制新優勢，推動高質量發展，實現我市治理體系和治理能力現代化，具有重大意義。
以水鄉功能區為例， 經過一年探索，其揚傳統市鎮管理體制活力之長，避現行市縣（區）鎮三級管理體制碎片化之短，集兩大體制之優勢，堅持繼承和創新相統一、重點突破和系統集成相統一，初步框定了市直部門、功能區與鎮的職責定位，搭建了統籌運行機制，做了一些過去各鎮想做而做不了的事，辦了一些過去各鎮想辦而辦不成的事，充分證明了優化市直管鎮體制具有強大的生命力和顯著的優越性，是行得通、真管用、有效率的治理體系。
接下來，東莞的通過強化功能區統籌優化市直管鎮體制改革如何駛向“深水區”，尤其是在全球疫情蔓延對東莞經濟造成巨大影響背景下，接下來如何向更深更廣領域持續拓展？
松山湖高新區
松山湖高新區管委會相關負責人表示，接下來將在總結2017年以來實施松山湖片區統籌聯動組團發展的基礎上，突出抓好規劃共商、平臺共建、項目共謀、城市共融、環境共治、交通共聯、配套共享、政策共通等工作，努力在推動功能區更高質量發展中走在前列，為全市提供可複製、可借鑑、可推廣的“松山湖經驗”。
水鄉管委會相關負責人表示，接下來繼續通過先行先試、大膽創新，牢牢把握“三區疊加”機遇 ，深入推進優化市直管鎮體制改革，利用水鄉片區的區位交通優勢和低成本發展優勢，挖潛有效解決土地資源約束問題，努力探索連片“工改工”在規劃體系、改造模式、產業扶持、監管機制等方面的改革“新路子”，形成拓展產業空間、推進產業轉型的成功經驗，為全市乃至全省製造業供給側結構性提供借鑑和參考。與此同時，著力打造“高效水鄉”服務品牌，進一步簡化辦事流程，提高行政服務效能，全力保障開工項目按時保質建成投產，為實現功能區“一年打基礎、兩年開新局、三年統籌發展態勢不可逆轉”的改革目標，助力打造“灣區都市、品質東莞”貢獻水鄉力量。
東莞市鄉村振興專家顧問、市社科院助理研究員胡青善認為，東莞的區域統籌探索，使各鎮街（園區）從過去的“單打獨鬥”“各自為戰”轉變為“握緊拳頭”“合作共贏”的局面逐步形成。而通過強化功能區統籌優化市直管鎮體制改革，基本實現“一年打基礎”的目標，改革取得初步成效，有效激發了市直管鎮體制活力。但是，也要看到改革過程中存在的不足之處，才能在探索中不斷完善和改進。比如，工作起步階段面臨著轉型磨合的陣痛、部分事權劃分有待進一步理順、功能區統籌項目的謀劃還不夠深入等等。
胡青善表示，當前，國外新冠肺炎疫情蔓延，對東莞經濟造成持續的影響，一方面要堅持用全面、辯證、長遠的眼光看待發展問題，另一方面要正確地把握、穩妥地應對當前經濟發展面臨的形勢和挑戰。
“比如，各功能區、戰略平臺堅持多方共享利益機制來高位統籌土地，支持東莞企業增資擴產和招引新項目。”胡青善說，而功能區自身則以成立一週年為契機，進一步優化市、功能區、鎮三者之間的權力構架，理清關係，使“兩級政府、三級管理”政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理角色定位，使市權、區權、鎮權相互補充、相互促進、相得益彰，激發市優化直管鎮最大的改革優勢，推進東莞基層治理體系現代化。
全媒體首席記者 李金健/文
全媒體記者 鄭志波 鄭家雄 程永強 通訊員 謝建成/圖
全媒體編輯 符德明
