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原標題
懲罰性賠償可否通過公益訴訟來主張？司法實踐中處理不一。法律規定的不明確以及經驗的缺乏，讓這一問題變得複雜——
懲罰性賠償能否成為公益訴訟利劍
姚雯/漫畫
問題在司法實踐中顯現
圖片來自於網絡
4月28日，廣州市中級法院對三起案件作出判決，鍾某、史某、鄧某等販賣假鹽的不法分子被依法追究民事侵權責任，被判承擔共計16萬元的民事懲罰性賠償金。
這是廣東省消委會接受廣州市檢察院的檢察建議，於去年10月26日向法院提起的四起懲罰性賠償消費公益訴訟中的三起，另一起法院尚在審理中。
一字一句讀完上述三起案件的判決書，廣東省消委會的工作人員百感交集。
據介紹，廣東消協組織提起此類公益訴訟的案件線索，主要來自檢察機關。檢察機關在查辦相關刑事案件的過程中，發現不法分子的違法行為同時侵犯眾多不特定消費者的合法權益時，會向消協組織發出檢察建議，建議其提起公益訴訟。
然而，並非每起懲罰性賠償消費公益訴訟都進行得這麼順利。
去年3月，廣東省消委會接受檢察機關的檢察建議，向深圳市中級法院就李某等20餘人銷售病死豬肉提起公益訴訟。請求法院判令李某等人承擔懲罰性賠償金1006.2萬元，並通過新聞媒體公開賠禮道歉。
“這是全國第一例懲罰性賠償消費公益訴訟。”中國消費者協會法律部主任陳劍介紹說。但對這起訴訟，法院僅支持了關於賠禮道歉和部分律師費的訴訟請求，沒有支持懲罰性賠償的訴訟請求。廣東省消委會為此案支付了8萬餘元的案件受理費及4.5萬元律師費。
“法院認為，消委會提起懲罰性賠償法律依據不足，而且，消委會不是消費者，不具有提起懲罰性賠償的資格。”廣東省消委會秘書長楊淑娜說。
去年4月，劉某等人因非法經營罪被判承擔刑事責任，廣州市檢察院認為劉某販賣假鹽的行為侵犯了消費者的合法權益，建議廣東省消委會提起懲罰性賠償消費公益訴訟。
這次，廣東省消委會覆函檢察院，決定不對劉某等人提起公益訴訟。
最終，該案件由廣州市檢察院直接提起公益訴訟。廣州市中級法院一審判決劉某支付懲罰性賠償金112萬元，由法院繳付國庫；同時責令其在省級以上電視臺和全國公開發行的報紙上發表道歉聲明。
“從這幾起案件的審理結果來看，因為法規不明確，又缺少實踐經驗和理論研究，現在，懲罰性賠償消費公益訴訟怎麼打、怎麼提、怎麼判，有很多問題亟待進一步探究。”楊淑娜說。
5月9日，中國消費者協會在北京召開懲罰性賠償公益訴訟專家論證會，專家學者就消協組織是否有權提起懲罰性賠償消費公益訴訟及其法律依據，以及如果勝訴如何管理所獲懲罰性賠償金等話題進行深入探討。
懲罰性賠償只能由消費者個人提起嗎？
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記者梳理發現，現行法律中涉及消費民事訴訟懲罰性賠償的規定主要有下列幾條：
侵權責任法第47條：“明知產品存在缺陷仍然生產、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。”
食品安全法第148條第2款：“生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。但是，食品的標籤、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵的除外。”
《最高人民法院關於審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》第15條：“生產不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，向生產者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規定的其他賠償標準要求賠償的，人民法院應予支持。”
以上條文均涉及懲罰性賠償內容，且明確規定請求權的主體為消費者，作為消費者代表的消協組織，是否有權提起懲罰性賠償，法律並沒有作出明確的表述。而司法實踐中的不同判定，也表現出各方對這一問題各自的思考角度。
有觀點認為，消協組織並非涉案食品的消費者，沒有支付過購買涉案食品的價款或者受到其他損失，因此不具有提起懲罰性賠償的請求權。支持消協組織提起懲罰性賠償訴訟的意見則認為，消費民事公益訴訟具有替代性和補充性，是為了保護眾多不特定消費者的合法權益，避免侵權者的民事侵權責任落空。
“銷售用甲醛浸泡過的病死豬肉，用工業鹽冒充食用鹽，用非碘鹽冒充碘鹽，這些不法行為嚴重危害了廣大消費者舌尖上的安全，侵害了不特定多數消費者的身體健康，侵犯了廣大消費者的健康權，然而，對於這類案件消費者卻沒法提起賠償訴訟，消費者甚至都沒法知道自己是否受到侵害，同時，消費者也沒有辦法獲取證據。大部分消費者不會為了買一包鹽、買一塊豬肉去保留證據，所以讓消費者提起這一類的訴訟幾乎是不可能的。”楊淑娜說。
“我們認為，消協組織有權提起懲罰性賠償公益訴訟。因為消費公益訴訟的目的有兩個，一是保護眾多消費者的合法權益，二是對侵權者的侵權行為實施嚴厲的經濟制裁。這兩者都是消費公益訴訟需要承擔的訴訟任務，不可偏廢。食品安全法中有關懲罰性賠償的規定，雖然是指具體的特定的消費者受到損失，但其立法本意實際上有兩層，一個是要讓受侵害的個體權利得到伸張，另外就是要讓侵權者受到嚴厲的經濟制裁。在消費者不提起訴訟且侵權行為損害了公益的情況下，消協組織提起公益訴訟懲罰性賠償可以參照這個立法，因為消費者的損害是客觀存在的。”廣州市檢察院副檢察長周虹認為。
與會專家多數也認為，消協組織有權提起懲罰性賠償公益訴訟。
中國人民大學法學院教授肖建國認為，消協享有的懲罰性賠償權與消費者享有的懲罰性賠償權應該具有不同性質。消費者的懲罰性賠償權屬於民事訴權，目的是為了補償受害人的財產性損失，是消費者自己享有的判決利益，請求權人和受益人是二者合一的；消協的懲罰性賠償權不同於私權，也不應該是公權，應該是介於二者之間的具有獨立性的請求權。這種請求權在消費者權益保護法和食品安全法中沒有特別明確指出，但通過法律解釋可以推出來。
民事公益訴訟能否主張懲罰性賠償？
圖片來自於網絡，與正文無關
在我國，公益訴訟制度尚處在探索和摸索階段，不僅之前的法律法規對其缺少相關制度設計，最新的相關法律文本，也為司法實踐留出探求的空間。
2016年5月1日起實施的《最高人民法院關於審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條是專家關注的重點議題之一。
這一條第1款的文字是這樣表述的：“原告在消費民事公益訴訟案件中，請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任的，人民法院可予支持。”
本條雖然沒有明確列舉“賠償損失”，但是也沒有明確禁止。有觀點認為，該條並未明確規定可適用懲罰性賠償，因此，消協組織不能提起懲罰性賠償；而反對的聲音則提出，這一條款也並未排除消協組織要求賠償的權利。
分歧就在於，怎麼理解條文列舉的4項請求權後緊跟著的那個“等”字。中國法學會消費者權益保護法學研究會會長河山提出，法律中所有的“等”應該都是等外，沒有等內。
“有些法條中為什麼加個‘等’？因為立法時在認識上還有一些分歧，不能明確寫進去，堵死了也不太好，就不給它關門，寫一個‘等’”。全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤解釋說。
“社會生活是複雜的，而且不斷地在變動，必須有一個‘等’，讓法律由僵硬的法律變成一個活的法律。”中國人民大學法學院教授劉俊海說。
“賠償損失請求權缺失的消費民事公益訴訟，無法充分保護消費者的合法權益，也不能有效禁止不法經營行為。”對外經濟貿易大學法學院教授蘇號朋認為，缺少賠償損失請求權，消費公益訴訟只能制止涉案的行為本身，而不能收繳不法經營者此前已經獲得的高額不法收益，也不能對其他經營者形成有效的警示和震懾。這些案件往往正在進行或者已經完成刑事訴訟程序，通過刑事程序已經實現了禁止加害行為的目的。如果另行啟動一個複雜的民事公益訴訟只為了要求違法經營者“賠禮道歉”，那麼就是在用消費民事公益訴訟這一“重型武器”打“死蒼蠅”，不僅沒有節約司法資源，反而會造成對司法資源的極大浪費。
蘇號朋進一步解釋說，由於消費領域公益和私益的融合，民事消費公益訴訟原告在身份上既是公共利益的維護者，也是消費者個體利益的實現者。公益私益的融合以及民事消費公益訴訟原告的雙重身份屬性，加之兩種懲罰性賠償共同指向被告的同一個行為，使得社會法語境下的源於公共利益保護的懲罰性賠償類型可以吸收私益性的懲罰性賠償，進而將兩者融於一個懲罰性賠償請求。消費公益訴訟原告可以直接根據法律規定，獲得懲罰性賠償請求權，而其勝訴所獲得的懲罰性賠償金則可以直接救濟受害的消費者。
“通過消費公益訴訟為消費者尋求損害賠償，是這些案件最合理的解決方案。”蘇號朋說。
懲罰性賠償金該如何管理使用？
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如果提起的懲罰性賠償訴求得到法院的支持，那麼，接下來要面對的一個問題是，這筆錢的歸屬如何，又該如何管理？
直接判給檢察機關或者消協組織，不符合民事法律的基本原則，他們不是當事人，不能佔有這筆賠償金。在廣州市檢察院及廣東省消委會提起的訴訟中，原告均主張，追繳的民事懲罰性賠償金應在消費者訴訟時效屆滿後上繳國庫。而在已審結並判決支持懲罰賠償的案件中，法院則判決將這筆錢直接上繳國庫。
“判決理由的依據是根據生活習慣，廣大消費者不會因為購買一包鹽而保存購買憑證及其外包裝，以備日後訴訟之用。在消費者的訴訟時效不完全相同且不確定的情形下，直接上繳國庫更符合實際情況。如此一來，懲罰性賠償金的性質就發生了變化，將事實上與行政罰款、刑事罰金類似，可以參照行政罰款與刑事罰金競合時類似的處理原則裁斷。也就是將刑事罰金在民事懲罰性賠償金中抵扣。”據廣州市中級法院法官韓方介紹，前述幾起案件採用的都是這種辦法。
“但是，如果有一天，有一個具體的消費者真的出現了，要求主張自己的權益時，不可能讓被告另外再拿一份錢出來，而這筆錢已經上繳國庫了，怎麼退也是一個問題。”韓方也表示出他的擔憂。
“我認為上繳國庫是比較恰當的，這恰恰反映了消協和檢察院享有的懲罰性賠償請求權的特殊性質，體現了與消費者懲罰性賠償請求權的差異，也能體現公益訴訟和私益訴訟的差別。”肖建國說。
蘇號朋則認為，上繳國庫是不合理的。消費公益訴訟發起主體在消費公益訴訟中的身份定位決定了勝訴所獲懲罰性賠償金的去向。如果原告消協代表國家，則公益訴訟懲罰性賠償金性質上屬於刑事罰金，應當交予國庫無疑。但是，在消費公益訴訟中，消協組織作為原告屬於民事主體，訴訟的基礎法律關係是民事侵權法律關係。國家對不法經營者的處罰應當通過刑事和行政處罰來實現，而不應當藉助民事手段。因此，公益懲罰性賠償金上繳國庫是不合理的。如果原告代表消費者，則勝訴所獲懲罰性賠償金應當由消費者領取。如果原告代表社會公益，則勝訴所獲懲罰性賠償應當用於保護消費領域的社會公共利益。
中國政法大學教授時建中也認為，上繳國庫無異於罰款，與民事救濟的屬性不符。消協代表不特定消費者通過公益訴訟所獲的懲罰性賠償，實際上仍應當屬於消費者。所以，特定消費者的訴權被排斥了之後，這筆錢以基金的方式管理是最合理的。而且消費者對賠償基金主張權利應有時間的限制。
“我覺得有兩條路可以走。”劉俊海認為，管理懲罰性賠償金，一個思路是成立消費者民事訴訟賠償基金會，每次打贏官司之後，每筆資金單獨記賬，如果有一天有消費者有證據證明自己就是消協勝訴的官司裡真正的受害人，就可以領到賠償，這就實現了消費者的“零成本維權”。第二個思路是委託基金會管理，現有的法律包括慈善法已經規定了相關的損害賠償金的管理方法。中國消費者協會可以委託信託公司或者慈善組織來管理懲罰性賠償基金。當然，一定要嚴格依法監管，確保基金保值增值。這也可以大幅提升廣大消費者的幸福感、獲得感和安全感，從而打造一種多贏共享、誠實信用、公平公正、風清氣正的市場生態環境。
