【案件背景】
2017年2月28日，橫石水鎮政府再一次向方崇義發出拆除通知。鎮政府認為方先生在農場塘基上新建豬舍，違反了《土地管理法》和《城鄉規劃法》，責令其在三日內自行拆除豬舍，否則政府將強制拆除。3月3日，橫石水鎮政府會同英德市環保局和國土局的聯合執法隊伍，用推土機將塘基上的豬舍夷為平地。方不服，向清新區人民法院提起行政訴訟，要求確認鎮政府拆除行為違法並賠償損失。
法院：廣東省清遠市中級人民法院
案號：粵18行終105號
上訴人(原審原告方某某)：英德市橫石水鎮洋湖塘農場
經營者：方崇義
上訴人(原審被告橫石水鎮政府)：英德市橫石水鎮人民政府
一審清遠市清新區人民法院（2018）粵1803行初32號行政判決法書審理查明：
2003年4月15日，被告橫石水鎮政府橫石水鎮政府與何某、翟某、張某簽訂《承包合同》，合同約定被告橫石水鎮政府將洋湖塘1000畝土地（含魚塘面積）租給何某、翟某、張某承包，發展種養業，租用期限為25年（從2003年5月1日至2028年5月1日）。2005年12月30日，何某、翟某與方崇義簽訂《轉包合同》，合同約定翟某、何某將其與被告橫石水鎮政府簽訂的洋湖塘約800畝面積租用合同及基礎設施轉讓給方崇義承包發展種養業。被告橫石水鎮政府鎮政府在上述《轉包合同》上亦蓋章予以確認。
方崇義承包上述土地後，陸陸續續建造了20間豬舍及附屬設施。2013年7月22日，原告方某某英德市橫石水鎮洋湖塘農場登記成立，是方崇義個人經營的個體工商戶，經營範圍為生豬飼養、水產養殖、零售業。同年8月2日，原告方某某取得由英德市畜牧水產局頒發的（粵英）動防合字第20130xx8號動物防疫條件合格證，經營範圍為生豬養殖。2016年9月23日，原告方某某取得由英德市環境保護局頒發的編號為44188120140003xx廣東省汙染物排放許可證。
2016年年初，原告方某某未經任何審批手續的情況下，在洋湖塘新建了一間豬舍（長96米、寬14米），並於同年6月投入使用。同年10月26日，英德市國土資源局向方崇義發出《責令停止土地違法行為通知書》，認為其在洋湖塘農用地建豬場的行為違反了《土地管理法》第四十三條的規定，遂責令方崇義停止土地違法行為。同年10月28日，被告橫石水鎮政府向原告方某某發出《關於限期關閉洋湖塘豬場的通知》，認為原告方某某私自新建豬欄，屬於違法建築，豬場汙水處理配套設施不完善，豬場距離附近村民生活區較近，根據《建設項目環境保護管理條例》《禽畜養殖汙染防治管理辦法》的有關規定，責令原告方某某於同年12月28日前自行拆除豬場養殖生產設施，轉移禽畜，消除養殖飼料和廢棄物。
原告方某某不服，向英德市人民政府申請行政複議。複議期間，被告橫石水鎮政府於同年11月30日作出《關於撤銷〈關於限期關閉洋湖塘豬場的通知〉的通知》，自行撤銷了上述《關於限期關閉洋湖塘豬場的通知》。
2016年年底，原告方某某未經任何審批手續的情況下，又在洋湖塘新建一間豬舍（長73米、寬12米）。2017年2月28日，被告橫石水鎮政府對原告方某某作出《拆除通知》，載明“經查你戶在洋湖塘（新建豬舍）佔用塘基建設的行為，違反了《土地管理法》第五十九條的規定，違反了《城鄉規劃法》第六十條的規定。現責令你在三日內自行拆除，逾期沒有拆除，本府將依法強制拆除。”當日，原告方某某的經營者方崇義在上述《拆除通知》的存根聯予以簽收。同年3月3日，被告橫石水鎮政府組織相關工作人員強制拆除了原告方某某上述2016年建成的一間豬舍及2017年仍在建的一間豬舍。拆除時，原告方某某已自行將生豬驅離處理。原告方某某不服，向一審法院提起行政訴訟。
一審清新區法院經審理後判決如下：
一、撤銷被告橫石水鎮政府英德市橫石水鎮人民政府於2017年2月28日作出的《拆除通知》；
二、確認被告橫石水鎮政府英德市橫石水鎮人民政府於2017年3月3日強制拆除原告方某某英德市橫石水鎮洋湖塘農場在英德市橫石水鎮洋湖塘兩間豬舍的行政行為違法；
三、被告橫石水鎮政府英德市橫石水鎮人民政府應於本判決生效之日起十日內賠償80000元給原告方某某英德市橫石水鎮洋湖塘農場。
洋湖塘農場不服上述一審判決向清遠市中院提起上訴
上訴請求：
1、撤銷清遠市清新區人民法院(2018)粵1803行初32號行政判決第三判項；
2、判令英德市橫石水鎮政府賠償上訴人經濟損失1184608元。
事實和理由：
一審判決認定“原告方某某主張的設備損失較大，但未提供相關設備的購買發票，故酌情確定損失為80000元”實屬認定事實不清，證據不足：
1、上訴人方某某擴建兩間豬舍的施工非大型正規招標項目，實踐中無需完善的符合財務、會計制度的完整手續。而現在上訴人方某某提交的證明施工、材料、設備價值的收據等，是其客觀現實的真實反映。一審法院對此應予採信。
2、上訴人方某某對賠償損失的主張已經完成舉證，否定損失數額的舉證責任應在被上訴人方某某鎮政府一方。現一審法院在沒有證據證明的情況下否定上訴人的主張，實屬主觀臆斷。
上訴人橫石水鎮政府不服原審判決向本院提起上訴
上訴請求:
1、依法撤銷清新區人民法院作出的(2018)粵1803行初32號行政判決書第二項判決:
2、一、二審案件訴訟費由被上訴人方某某承擔。
事實與理由:
一、涉案豬場屬於違章建築，其權益不受法律保護。
1、涉案豬場屬於違法用地。洋湖塘農場建於橫石水鎮橫石社區洋湖塘農用地上，被上訴人方某某佔用農田建設豬場的行為己違反《土地管理法》第四十三條之規定，英德市國土資源局於2016年10月26日作出英國土資執法(橫石水)停字[2016]第76號《責令停止土地違法行為通知書》，責令被上訴人方某某停止土地違法行為，維持現狀，但被上訴人方某某拒不改正違法行為。
2、涉案豬場存在環保違法行為。2017年l月，英德市環保局派員到被上訴人方某某處進行現場檢查，經查涉案農場生豬存欄4603頭，超出了環評審批文件(英環審[2011]67號)規定存欄量2800頭。並發現涉案豬場汙水處理設施不正常使用，大部分豬糞廢水未經沼氣池處理直接流入魚塘，嚴重汙染周邊環境，使洋湖塘失去了原有的灌溉防汛功能。該行為己違反了《建設項目環境保護管理條例》、《畜禽養殖汙染防治管理辦法》的相關規定，因此英德市環保局分別於2017年l月10日和11日作出《限期改正通知書》和英環責改字[2017]1號《責令改正違法行為決定書》，責令被上訴人方某某清理超出環評審批規定數量的生豬，並確保汙染物處理設施正常使用。上述事實有《英德市環境保護局現場檢查筆錄》、《英德市環境保護局調查詢問筆錄》及現場調查照片證實。被上訴人方某某的上述違法行為，造成了嚴重的環境汙染，引起當地群眾不斷上訪，產生了不穩定因素。
3、被上訴人方某某於2016年12月新擴建的豬舍屬於違章建築。被上訴人方某某的豬場，由於存在違法用地及汙染環境的問題，橫石水鎮人民政府於2016年10月28日向其發出了《關於限期關閉洋湖塘豬場的通知》，被上訴人方某某非但不予執行，還於2016年12月搶建新豬舍，在新建豬舍時未辦理用地手續，也未辦理鄉村建設規劃許可證，違反了《城鄉規劃法》第四十一條之規定，該建築物屬於違章建築。《英德市畜禽養殖禁養區、限養區和適養區劃分方案》(英府辦[2012]94號)規定，距離居民區一千米範圍以內劃定為禁養區。被上訴人方某某建設的生豬養殖場與居民區相距不足一千米，位於鄉村規劃區的禁養區範圍內。被上訴人方某某養殖生豬所排放的廢水、廢氣未經處理直接排放，嚴重影響附近居民的生產生活，當地居民多次上訪未能妥善解決，引起英德市人民政府的高度重視。
二、原審判決適用法律錯誤。《國家賠償法》第二條明確規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的。依照法律規定，只有“合法權益”受到損害才能得到國家賠償。原審判決已經認定涉案豬場屬違章建築，屬於依法應強制拆除的對象，又適用《國家賠償法》第二條的規定判決上訴人需行政賠償，顯然是適用法律不當。
三、上訴人鎮政府不是實施拆除行為的主體。上訴人雖然於2017年2月28日向被上訴人方某某發出了《拆除通知》責令被上訴人方某某收到通知後三日內自行拆除違法建築物。但2017年3月2日實施拆除行為是英德市國土資源局和英德市環境保護局組織的，上訴人只是派出工作人員配合上述部門實施拆除行為，所以說，上訴人鎮政府不是實施拆除行為的主體，不應承擔行政賠償責任。
四、被上訴人方某某未提供合法有效的證據，證明其損失的具體數額。《行政訴訟法司法解釋》第二十七條、《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》(以下簡稱行政證據規則)第五條規定，在行政賠償訴訟中，原告方某某對因受被訴行為侵害而造成損失的事實承擔舉證責任。《最高人民法院關於審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十二條規定，原告方某某在行政賠償訴訟中對自己主張承擔舉證責任。本案中，被上訴人方某某沒有提供合法有效的證據證明其損失的具體數額，應承擔舉證不能的後果。
綜上，依照《國家賠償法》的規定，對違章建築損害部分不予賠償，一審判決適用法律錯誤，請二審法院查清事實，依法進行改判。
2019年12月17日，農業農村部表示，將繼續加大對中小養殖場戶的幫扶帶動力度，加快推動恢復產能
清遠市中級人民法院認為
本案是不服行政強制拆除及行政賠償糾紛。根據《行政訴訟法》第八十七條：“人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為進行全面審查。”的規定，本案二審應對被訴的行政行為是否違法、被訴行政機關是否應予賠償、原審判決是否正確進行全面審查。
一、關於被訴的《拆除通知》及上訴人橫石水鎮政府以此作為依據作出的強制拆除行為是否合法的問題。
2014年9月29日頒佈並實施的國土資發［2014］127號《國土資源部、農業部關於進一步支持設施農業健康發展的通知》(以下簡稱國土資發［2014］127號通知)中關於“合理界定設施農用地範圍”和“積極支持設施農業發展用地”規定：“生產設施用地是指在設施農業項目區域內，直接用於農產品生產的設施用地，包括規模化養殖中畜禽舍（含場區內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地等。”“設施農業用地按農用地管理。不需辦理農用地轉用審批手續。”同時，國土資發［2014］127號通知中關於“規範設施農用地使用”中規定：“經營者應擬定設施建設方案。鄉鎮政府、農村集體經濟組織和經營者三方簽訂用地協議。”“用地協議簽訂後，鄉鎮政府應按要求及時將用地協議與設施建設方案報縣級國土資源部門和農業部門備案。”“縣級國土資源部門和農業部門應依據職能及時核實備案信息。發現存在選址不合理、附屬設施用地和配套設施用地超過規定面積、缺少土地復墾協議內容，以及將非農建設用地以設施農用地名義備案等問題的，分別由國土資源部門和農業部門在15個工作日內，告知鄉鎮政府、農村集體經濟組織和經營者，由鄉鎮政府督促糾正。”根據上述國土資發［2014］127號通知的內容可以證實，雖然我國的《土地管理法》《城鄉規劃法》對農用地使用和建設規定了相對比較嚴格的申請和審批程序，
但同時在政策上對設施農業的健康發展也給予的特殊的支持，規定了直接用於農產品生產的設施用地(包括畜禽舍)按農用地管理，不需要辦理農用地轉用審批手續。同時，該國土資發［2014］127號通知規定了設施建設方案僅需要向縣級國土資源部門和農業部門備案，並不需要審批；作為鄉鎮政府也僅對存在選址不合理、附屬設施用地和配套設施用地超過規定面積、缺少土地復墾協議內容，以及將非農建設用地以設施農用地名義備案等問題予以督促糾正的職責。
本案中，上訴人洋湖塘農場與上訴人橫石水鎮政府之間簽訂有用地協議，上訴人洋湖塘農場領取了行政職能部門頒發的《營業執照》、《廣東省汙染物排放許可證》、《動物防疫條件合格證》，同時還領取了原英德縣人民政府頒發的位於英德市63萬平方米土地的《英德縣臨時用地許可證》，其在臨時用地許可範圍內因生豬飼養、水產養殖等需要進行畜禽舍建設，按上述國土資發［2014］127號通知的規定，並不需要辦理農用地轉用審批手續，也不需要辦理規劃和施工許可證。
上訴人橫石水鎮政府以上訴人洋湖塘農場違反《土地管理法》第五十九條、《城鄉規劃法》第六十條的規定為由，認定上訴人洋湖塘農場新建豬舍的行為屬於違法建築，屬於認定事實不清，適用法律錯誤。故上訴人橫石水鎮政府於2017年2月28日對上訴人洋湖塘農場作出的《拆除通知》依法應予撤銷；同理，上訴人橫石水鎮政府於2017年3月3日對上訴人洋湖塘農場新建及在建的豬舍實施的強制拆除行為也應予確認違法。原審判決對該兩個行政行為的認定和處理並無不當，
但原審判決認定上訴人洋湖塘農場被拆除的兩間豬舍屬於違法建築，也屬於認定事實不清，同時，原審判決認為設施農用地使用前亦應當按程序履行報批手續，將備案等同於報批，屬於對法律條文的理解錯誤，也屬於適用法律不當，本院予以糾正。考慮到原審判決第一、第二項判項實體處理正確，本院予以維持。二、關於被訴行政機關是否應予賠償和如何賠償的問題。
本案中，上訴人橫石水鎮政府是作出涉案《拆除通知》及組織實施強拆的機關，根據《國家賠償法》的相關規定，是本案的賠償義務機關；上訴人洋湖塘農場因上訴人橫石水鎮政府的違法強制拆除行為造成了財產損害，根據法律的規定，有權要求賠償，也有取得賠償的權利，但該賠償應以直接損失為限。
訴訟期間，針對損失的項目、數額等，上訴人洋湖塘農場對自己的主張，已經提供了相應的證據，這些證據雖然不是正式的發票，但根據生產、生活經驗判斷，其實際損失是客觀存在的，損失的項目也是畜禽養殖場必須投入的設施。但同時考慮到目前損失的實際金額無法確定，且
原審判決是以酌情的方式確定賠償數額，該數額與上訴人洋湖塘農場的實際損失相差較大，如果本院直接改判賠償數額，可能存在對雙方均有不公平的情形，故本院可依照《行政訴訟法》第七十六條之規定，責令上訴人橫石水鎮政府採取補救措施。上訴人橫石水鎮政府可按國家賠償法的規定與賠償請求人就賠償方式、賠償項目和賠償數額進行協商，如果確實無法就賠償問題達成協議的，應委託專業機構對上訴人洋湖塘農場的損失進行評估或鑑定，並在法定期限內作出相應的行政賠償決定。綜上，判決如下：
一、維持清遠市清新區人民法院（2018）粵1803行初32號行政判決第一項、第二項，即：撤銷被告橫石水鎮政府英德市橫石水鎮人民政府於2017年2月28日作出的《拆除通知》，確認被告橫石水鎮政府英德市橫石水鎮人民政府於2017年3月3日強制拆除原告方某某英德市橫石水鎮洋湖塘農場在英德市橫石水鎮洋湖塘兩間豬舍的行政行為違法；
二、撤銷清遠市清新區人民法院（2018）粵1803行初32號行政判決第三項，即：被告橫石水鎮政府英德市橫石水鎮人民政府應於本判決生效之日起十日內賠償80000元給原告方某某英德市橫石水鎮洋湖塘農場；
三、責令上訴人英德市橫石水鎮政府於本判決生效之日起六十天內對上訴人英德市橫石水鎮洋湖塘農場的損失作出行政賠償決定。
多部門出臺17條硬措施支持生豬生產發展！
養殖用地方面
生豬養殖用地按農用地管理，不需辦理建設用地審批手續，在不佔用永久基本農田前提下，合理安排生豬養殖用地空間，允許生豬養殖用地使用一般耕地，作為養殖用途不需耕地佔補平衡；生豬養殖圈舍、場區內通道及綠化隔離帶等生產設施用地，根據養殖規模確定用地規模，增加附屬設施用地規模，取消15畝上限規定，保障生豬養殖生產的廢棄物處理等設施用地需求。
禁養區劃定方面
依法科學劃定禁養區，國家法律法規和地方法規之外的其他規章和規範性文件不得作為禁養區劃定依據；開展禁養區劃定情況排查，立即整改違反法律法規規定超劃禁養區情形；加強禁養區整改調整政策支持，對禁養區內關停需搬遷的規模化養殖場戶，優先支持異地重建，對符合環保要求的畜禽養殖建設項目，加快環評審批，對確需關閉的養殖場戶，給予合理過渡期，嚴禁採取“一律關停”等簡單做法。
自然資源部：允許生豬養殖用地使用一般耕地
自然資源部指出
生豬養殖用地作為設施農用地，按農用地管理，不需辦理建設用地審批手續。同時，在不佔用永久基本農田的前提下，合理安排生豬養殖用地空間，允許生豬養殖用地使用一般耕地，作為養殖用途不需耕地佔補平衡。
自然資源部表示
生豬養殖圈舍、場區內通道及綠化隔離帶等生產設施用地，根據養殖規模確定用地規模；增加附屬設施用地規模，取消15畝上限規定，保障生豬養殖生產的廢棄物處理等設施用地需要。
同時，鼓勵利用荒山、荒溝、荒丘、荒灘和農村集體建設用地安排生豬養殖生產，鼓勵利用原有養殖設施用地進行生豬養殖生產，各地可根據實際情況進一步制定鼓勵支持政策。
